Inhoud

Functies, taken, dualisering

De gemeenteraad heeft tegenwoordig drie functies:

  • de burgers vertegenwoordigen (volksvertegenwoordigende rol)
  • het vooraf en achteraf controleren van het beleid van het college van B&W en van de burgemeester (controlerende rol)
  • het bepalen van het beleid op hoofdlijnen (kaderstellende rol).

Voor de uitoefening van die functies heeft de raad een aantal instrumenten. Daartoe behoren de politieke instrumenten als het vragenrecht, recht van interpellatie, enquêterecht, recht van amendement en van motie en de politieke vertrouwensregel.

Het enquêterecht dient voor het vaststellen van bestuurlijke verantwoordelijkheden van het college en/of de burgemeester voor het gevoerde beleid. De raad besluit tot het houden van een enquête op voorstel van tenminste één raadslid en stelt vervolgens het onderwerp vast. De onderzoekscommissie, ingesteld door de raad, bestaat geheel uit (minstens drie) raadsleden. Ook de gemeentelijke enquête kent openbare verhoren van getuigen en deskundigen. In deze fase kunnen dwangmiddelen worden toegepast: al dan niet voormalige ambtsdragers en ambtenaren moeten voor de commissie verschijnen, kunnen onder ede worden gesteld en moeten antwoord geven op gestelde vragen. De raad verbindt tenslotte aan het onderzoek al dan niet politieke gevolgen.

Tot 2002 bezat de gemeenteraad de algemene bestuurlijk bevoegdheid. De raad was het algemeen bestuur van de gemeente en het college van B&W het dagelijks bestuur. Dat systeem had een aantal nadelen. Zo werd het primaat van de gemeenteraad steeds meer uitgehold en was de verhouding tussen raad en college onduidelijk en verwarrend. Een belangrijke wijziging in de functies en de werkwijze van de gemeenteraad trad op in 2002 met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur die de monistische verhouding tussen raad en college omboog in een dualistische relatie. Een monistisch stelsel gaat uit van een hiërarchische relatie tussen raad en college. Een dualistisch stelsel gaat uit van een nevenschikking. Zowel raad als college hebben eigen bevoegdheden en ook verkiezing of benoeming dan wel ontslag van ambtsdragers zijn van elkaar gescheiden trajecten.  Het lidmaatschap van het ene orgaan (college bijvoorbeeld) sluit het lidmaatschap van het andere orgaan (de raad) uit.

De Wet dualisering gemeentebestuur zou er toe moeten leiden dat gemeenteraadsleden minder zouden gaan vergaderen (het besturen zou grotendeels worden overgelaten aan het college) om zodoende hun volksvertegenwoordigende taken beter uit te kunnen voeren: de raad diende in de eerste plaats volksvertegenwoordiger te zijn. Verder stond de formele ondergeschiktheid van het college aan de raad haaks op de feitelijke dominantie in de praktijk van het college. Daarom werden college en raad uit elkaar gehaald en meer onafhankelijk van elkaar gemaakt. Dat betekende dat wethouders geen raadslid meer konden zijn. Hun aanwezigheid in de fracties stond haaks op de controlerende functie van de raad. Verder werd het algemene bestuur overbracht van raad naar college. Daar stond tegenover dat de gemeenteraad er kaderstellende en controlerende taken bij kreeg. De kaderstellende functie houdt in dat de raad de kaders vast stelt waarbinnen het college mag handelen. De gemeenteraad controleert vervolgens de wijze waarop het college zijn taken verricht. De raad kreeg daartoe een aantal politieke machtsmiddelen: het recht van initiatief en van amendement. Verder kregen de raadsleden ook hun eigen ambtelijke ondersteuning in de vorm van de griffie (zie hieronder).

De dualisering kent een tamelijk lange voorgeschiedenis. In 1997 werd in de Tweede Kamer een motie aangenomen, om de argumenten vóór en tegen van zowel het monistische (het bestaande systeem) als het dualistische model op o.a. gemeentelijk niveau te inventariseren, zie: Bijlage 21.427, Handelingen Tweede Kamer, Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke verniewuing, nr. 136, motie-Te Veldhuis (VVD).

Bij de totstandkoming van het tweede kabinet-Kok in 1998 werd gekozen voor dualisering: een staatscommissie kreeg de opdracht te adviseren over de wijze waarop de dualisering op gemeentelijk niveau zou kunnen worden vormgegeven. Deze commissie-Elzinga (officieel: staatscommissie Dualisme en lokale democratie) bracht in 2000 haar advies uit. In 2001 werd het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur aanvaard. De wet trad in werking na de gemeenteraadsverkiezingen van 2001 op 7 maart 2002.

Zie voor de wet: Staatscourant 2002, nr. 111 Wet dualisering gemeentebestuur.

Volgens de staatscommissie-Elzinga heeft de gemeenteraad, als hoofd van de gemeente, de eindverantwoordelijkheid binnen de gemeente. De gemeenteraad heeft in die visie een controlerend, een regelgevend, een bestuurlijk en een budgettair primaat. Dualisering leidt tot een verschuiving van het bestuurlijk primaat van raad naar college, maar daar staat een versterking van de drie andere terreinen tegenover. Overigens is de verschuiving in het bestuurlijk primaat relatief: de raad kan het college ter verantwoording blijven roepen over het beleid, als controleur en als kadersteller. De raad moet dat veel meer dan in het verleden doen via politieke instrumenten: moties indienen, toezeggingen uitlokken, en de vertrouwensregel een prominente plaats geven in de verhouding tot het college. Op grond van die vertrouwensregel kunnen wethouders alleen blijven zitten als zij het vertrouwen van de raad genieten (een regel die overigens in 1948 werd ingevoerd om het ontslag van communistische wethouders mogelijk te maken). Met dit al is de relatie tussen gemeenteraad en college veel meer politiek van vorm geworden. Maar: een tussentijdse ontbinding van de raad door het college en het uitschrijven van vervroegde verkiezingen – de ultieme vorm van dualisering – werd door het kabinet afgewezen. Het kabinet-Kok II vond dat het hoofdschap ook blijkt uit de autonome bevoegdheden van de gemeenteraad: het benoemen van wethouders en het vaststellen van de begroting horen zijn daar bijvoorbeelden van.

Het hoofdschap blijkt ook uit de beslissingsbevoegdheid van de raad bij competentiegeschillen tussen de drie gemeentelijke bestuursorganen: raad, burgemeester en college. Als de wet (Gemeentewet of bijzondere wetten) niet uitdrukkelijk burgemeester of college als bevoegd orgaan noemen, is de gemeenteraad bevoegd.

In 2004 evalueerde de commissie-Leemhuis de ervaringen met dualisering. Belangrijkste constatering van de commissie was, dat van de voornemens om in beginsel alle bestuursbevoegdheden bij het college te leggen, weinig terecht was gekomen.

In 2008 vond wederom een evaluatie plaats door Dölle.

In 2012 vond een symposium plaats n.a.v. het feit dat 10 jaar geleden de Wet dualisering in werking trad. Het verslag van dat symposium bevat de volgende bijdragen:

  • J.W.M. Engels, Tien jaar dualisering: naar een volwassen  lokaal bestuur
  • D.J. Elzinga, Dualisme en het constitutionele organogram. Revitalisering van BZK dringend noodzakelijk. 

Zie: Symposium 10 jaar dualisering, ministerie BZK, Den Haag, 2012.

Zie over dualisering:

  • M.J.G.J.A. Boogers, Terug naar de toekomst, Den Haag, 2012
  • Effecten van dualisering voor burgers. Beweging naar buiten? Derde jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den Haag, 2005 (VNG)
  • Evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur. Eindrapport, Utrecht, 2004 (Berenschot)
  • De dynamiek van dualisering. Rol en positie van de burgemeester bij initiatieven voor vernieuwend gemeentebestuur, Den Haag, 2004
  • J.A.P.M. van den Bosch, Dualisering gemeenten. Van wet naar praktijk. Posities en bevoegdheden van de gemeenteorganen en het dualistische bestuursstelsel, Den Haag, 2003
  • De eerste klap is een daalder waard. Evaluatie eerste fase invoering Wet dualisering gemeentebestuur, Den Haag, 2002 (BZK)
  • Raad voor het Openbaar Bestuur, De cultuur van dualisering, Den Haag, 2001
  • Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en democratie, Alphen aan den Rijn, 2000. 

Zie over de gemeenteraad vóór de dualisering:

  • W. Konijnenbelt, De heerschappij van de gemeenteraad, Alphen aan den Rijn, 1978
  • A. Kleyn, De politieke positie van de gemeenteraad, NG, 1969. 

Zie voor een internationale vergelijking: L. Schaap en A.B. Ringeling, Grenzen overschrijden met dualisering. Een vergelijking tussen Nederland, Duitsland, Engeland en Italië, Den Haag, 2006.

Zie voor een kritisch onderzoek naar de investeringsbeslissingen van gemeenteraden: F. van den Bos, Investeringsbeslissingen van gemeenteraden, Mijnbestseller.nl, 2011.

De gemeenteraad stelt de gemeentelijke verordeningen vast: de “wetten” van de gemeente (artikel 127 Grondwet). Die verordeningen gelden uiteraard slechts binnen de gemeentegrenzen. Sinds 2002 hebben individuele raadsleden het recht voorstellen te doen voor een dergelijke verordening of wijzigingsvoorstellen op een voorstel voor een verordening in te dienen. De bekendste gemeentelijke verordening is de Algemene Plaatselijke Verordening met bepalingen die door straffen worden gehandhaafd.

Theorie en praktijk van het raadswerk van gemeenteraadsleden wordt beschreven in:  J. Loots en G.T. Wildeman, Ik raadslid, Necker van Naem B.V., 2014. 

In december 2015 publiceerde Overheid in Nederland een onderzoek onder alle decentrale volksvertegenwoordigers over de aantrekkelijkheid van hun functie. Uit ‘Het aanzien van het politieke ambt, een belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers’ blijkt een positief beeld: de decentrale volksvertegenwoordiger beleeft het ambt overwegend als aantrekkelijk en invloedrijk. In de zomer van 2016 zal minister Plasterk een actieplan presenteren dat als doel heeft het zichtbaar maken en waar nodig versterken van de aantrekkelijkheid van de decentrale politieke en bestuurlijke functie. Zie: Bijlage 28.479, Handelingen Tweede Kamer, 2015-2016, nr. 74.

Scroll naar top