Inhoud

Ontwikkeling organisatie-eenheden

De (her)verdeling van taakgebieden tussen en over verschillende departementen kan aldus begrepen worden uit een combinatie van externe en interne factoren en zijn als zodanig geen indicatie van bureaucratisering. Een scherpere indicator van bureaucratisering in termen van organisatiestructuur zijn veranderingen in de interne organisatie. Met het oog op de ontwikkelingen in de omvang van het takenpakket van de overheid (paragraaf 4) en van het overheidspersoneel (paragraaf 5) en met het oog op de organisatietheoretische literatuur inzake differentiatie en specialisatie van organisaties, mag worden verwacht dat ook het aantal organisatie-eenheden binnen departementen veranderingen heeft ondergaan. De veronderstelling luidt dan dat in een situatie van beperkte groei van taken en personeel (zoals in een groot deel van de negentiende eeuw) zich slechts beperkte veranderingen in de interne organisatiestructuur voordoen, terwijl in een periode waarin taken en personeel sterk toenemen (zoals in de twintigste eeuw) ook een sterkere differentiatie van de interne organisatie zal optreden.

De Centrale Archief Selectiedienst te Winschoten heeft enkele jaren geleden een overzicht gepubliceerd van organisatieschema’ s van departementen van algemeen bestuur in de jaren 1860-1960 (N.B.: met uitzondering van Binnenlandse Zaken en Koloniën omdat daarvan reeds eerder overzichten waren verschenen). Per departement is daarin aangegeven uit welke onderdelen het was opgebouwd. Tevens zijn daarbij de jaren vermeld waarin bepaalde afdelingen/eenheden zijn ingesteld respectievelijk opgeheven. In deze publikatie zijn in totaal 41 organisatieschema’ s opgenomen die vergezeld gaan van 22 toelichtingen. Uit deze schema’ s blijkt hoezeer ook binnen de departementen gezocht is naar een adequate structuur. Dit blijkt uit de regelmatige samenvoeging en splitsing van afdelingen, zoals regelmatig gebeurde met de eenheden “Invoerrechten” en “Accijnzen” van het Departement van Financiën en “Algemeen Secretariaat” en “1e Afdeling” bij het Departement van Justitie.

Bij wijze van illustratie zullen de veranderingen in organisatiestructuur van het Departement van Justitie worden weergegeven. Tot 1866 kende het departement negen afdelingen. De tiende afdeling (Bijzondere afdeling) was ingesteld voor zaken betreffende de erediensten met uitzondering van de Rooms-Katholieke. Deze afdeling werd opgeheven vanwege de herindeling van de hervormde erediensten bij het Departement van Financiën. In 1871 zou “hervormde erediensten” definitief bij Justitie komen. De taken van de 6e afdeling (adelszaken) gingen in 1863 over op de 2e afdeling. Gedurende bijna zeventig jaar veranderde er weinig. In de jaren dertig werd een afdeling politie ingesteld, alsmede een nieuwe 6e afdeling (voorbereiding wettelijke regelingen) en een nieuwe 7e afdeling (rijkstucht- en opvoedingswezen). De laatste was een afsplitsing van de 3e afdeling. Na de Tweede Wereldoorlog wordt deze aanduiding in afdelingen nog gehanteerd tot 1950. Daarna verwijst men naar met de taak omschreven afdelingen. Zo ging de 1 e Afdeling in 1950 heten de Afdeling Burgerlijk Recht (sinds 1956 de Hoofdafdeling privaatrecht), de 2e Afdeling werd de Afdeling Straf- en Staatsrecht enzovoorts. In de jaren 1956-1957 zijn de verschillende eenheden van dit departement hernoemd. Het aantal organisatie-eenheden van het Departement van Justitie is gestegen van zeven in 1862 tot 226 in 1982. In 1992 zouden er 182 overblijven. Bij alle departementen is vooral na de Tweede Wereldoorlog de toename van het aantal organisatie-eenheden groot en in de jaren tachtig is sprake geweest van een duidelijke afname van eenheden. Deze daling kan niet worden geweten aan de privatisering van overheidstaken. Veeleer lijkt het erop dat motieven van interne efficiencyverbetering ten grondslag hebben gelegen aan de reorganisaties.

De wijziging van de naamgeving van organisatie-eenheden kan een indicatie zijn van het (maatschappelijk, politiek) gewicht dat aan de taken van een bepaalde eenheid wordt toegekend. In het algemeen is vrijwel nog geen onderzoek gedaan naar ontwikkelingen in de naamgeving van organisatie-eenheden. Dit zou in het licht van processen van differentiatie en taakverdeling interessante gegevens kunnen opleveren. Het is opvallend dat in de organisatieschema’ s zoals die door de Centrale Archiefdienst zijn vervaardigd, geen onderscheid wordt gemaakt tussen lijn- en stafafdelingen. Uit de Staatsalmanakken tot in de jaren vijftig van deze eeuw blijkt ook niet dat dit onderscheid in beperkte mate werd gehanteerd. Er waren slechts afdelingen of bureaus. Op verschillende departementen waren reeds in de negentiende eeuw de beheersfuncties geconcentreerd in een “Generaal Secretariaat”. De organisatiestructuur van de departementen was tot de jaren vijftig van de twintigste eeuw zeer eenvoudig. Een minister en een secretaris-generaal aan de top van een apparaat dat verdeeld was in afdelingen en bureaus. Er waren geen staatssecretarissen noch plaatsvervangende, assistent- of loco-secretarissen-generaal. Staffuncties zoals comptabiliteit, personeel, archiefzaken, post en dergelijke waren doorgaans in één afdeling geconcentreerd (meestal met de naam Algemene Secretarie of Comptabiliteit). Pas na de Tweede Wereldoorlog zouden de sterk gedifferentieerde en piramidale organisatiestructuren ontstaan (N.B.: dit is globaal gesproken circa veertig jaar na vergelijkbare ontwikkelingen in de gemeentelijke organisatiestructuren, zie hierna). De hiërarchische (aantal rangen) en functionele differentiatie ( aantal afzonderlijke eenheden) nam zeer sterk toe. Van na de Tweede Wereldoorlog dateren: de staatssecretaris, de plaats vervangend (ook wel assistent-, of loco-)secretaris-generaal, het directoraat-generaal en de directie. In 1970 hebben negen van de dertien departementen een staatssecretaris; acht van de dertien hebben een plaatsvervangend S.G.; tien van de dertien zijn opgebouwd tot op het niveau van een directoraat-generaal. Nieuw is ook de uitsplitsing van verschillende staffuncties (personeel, bibliotheek, archief, post, comptabiliteit, algemene zaken enz.), zodat er een duidelijke staf-lijnstructuur is ontstaan. Tenslotte hebben zes van de dertien departementen (raad)adviseurs. Voor de laatste oorlog waren deze alleen bij Defensie, Economische Zaken en Koloniën te vinden. In de bijlage 3 is van elk departement de organisatiestructuur opgenomen van 1860 (dan wel op het tijdstip van oprichting) en van 1970.

De organisatiestructuur van subnationale overheden heeft evenzeer grote veranderingen ondergaan, zoals is onderzocht voor vier Noordhollandse gemeenten. De verbrokkeling die de gemeentelijke organisatie kenmerkte tijdens de Republiek werd met de “invoering” van het zogeheten “wettelijke model” geleidelijk opgeheven. De secretarie nam een steeds centraler plaats in de organisatiestructuur in. Tussen 1880 en 1930 werden omvangrijke reorganisaties bij gemeenten uitgevoerd. Het betrof zowel modernisering van bestaande eenheden als instelling van nieuwe. Op de gemeentelijke secretarie ontstonden lijn- en stafafdelingen, terwijl de bedrijven en diensten (zoals altijd al het geval was geweest) afzonderlijke eenheden vormden (het secretarie-diensten-model). In de jaren 1930-1970 worden verschillende groepen van taken ingedeeld en heringedeeld al naar gelang de behoeften van het moment. Sinds 1970 is de algehele reorganisatie van het gemeentelijk apparaat op de agenda en wordt in toenemende mate geëxperimenteerd met nieuwe organisatievormen (bijvoorbeeld: directoraten-model, beleidsveldenmodel, stafmodel enz.). Hervormingen van de interne organisatiestructuur van de gemeente stonden en staan in nauw verband tot veranderingen in de omgeving. Wat dat betreft wijken de ontwikkelingen in ons land niet wezenlijk af van die in andere landen.

Bij provincies en waterschappen hebben organisatieveranderingen pas hun beslag gekregen vanaf de jaren tachtig respectievelijk zeventig van deze eeuw, veellater dan bij rijk en gemeente derhalve. Tot in de jaren tachtig waren taken bij de provincie georganiseerd volgens het klassieke griffie-diensten-model (vergelijkbaar met het secretarie-diensten-model bij gemeenten). De uitbreiding van het provinciale takenpakket heeft ertoe geleid dat nagenoeg elke provinciale organisatie omvangrijke reorganisaties heeft ondergaan. In het bijzonder het zogeheten sectorenmodel heeft breed ingang gevonden. In dat model zijn de taken ondergebracht in sectoren als Welzijn, Economie en Bestuur; Verkeer en Vervoer; Ruimtelijke Ordening of Ruimte en Groen; en Water en Milieu.

Bij de waterschappen heeft (althans in de twintigste eeuw) lange tijd een onderscheid bestaan tussen een administratieve en een technische dienst, hetgeen feitelijk betekende dat het waterschap een tweehoofdige ambtelijke leiding kende. Wat de organisatiestructuur betreft hebben de belangrijkste veranderingen zich voorgedaan sinds circa 1970. Ook dit hield nauw verband met taakuitbreidingen (kwaliteits- en zuiveringstaken). Waterschappen kunnen naar takenpakket sterk variëren, hetgeen tot uitdrukking komt in de organisatiestructuur. Een groot waterschap als het Hoogheemraadschap Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorder- kwartier, dat zowel kwaliteits- als kwantiteitstaken vervult (all-in waterschap ), is een sterk gedifferentieerde organisatie.

In het algemeen geldt dat taakuitbreiding bij subnationale overheden aanvankelijk leidde tot differentiatie van de organisatiestructuur (op rijksniveau spreekt men in dat geval van verkokering). Veel van de reorganisaties in de jaren tachtig zijn erop gericht de coördinatie en integratie binnen de organisatie te verbeteren. Zowel bij gemeenten als provincies en waterschappen kan men management- of directieteams aantreffen, samengesteld uit de hoofden van dienst en fungerend onder voorzitterschap van secretaris, griffier respectievelijk rentmeester.

Scroll naar top