Inhoud

Publieke sector

De publieke sector bestaat uit de rijksoverheid en de lagere overheden.

De rijksoverheid is de bestuurlijk-politieke leiding van de Staat der Nederlanden. De Staten-Generaal, bestaande uit de Tweede en Eerste Kamer, vormen de wetgevende macht. De regering, met daarbinnen de Ministerraad als centraal politiek orgaan, is de uitvoerende macht. De ministers geven politiek leiding aan een departement, behalve de Minister van Ontwikkelingssamenwerking, wiens ambtelijk apparaat onder het Ministerie van Buitenlandse Zaken ressorteert. De ministers worden bijgestaan door een ambtelijk apparaat. Het totale aantal rijksambtenaren bedraagt op dit moment circa 140.000.

De uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid zijn samengebracht in de rijksbegroting. Deze rijksbegroting is weer opgesplitst in een aantal begrotingshoofdstukken en -fondsen. Een begrotingshoofdstuk bestrijkt in de regel het terrein van één minister en daarmee één departement (op ontwikkelingssamenwerking na). Een begrotingsfonds betreft meestal een specifiek uitgaventerrein (bijvoorbeeld het Infrastructuurfonds, waarmee middelen voor infrastructurele investeringen ter beschikking worden gesteld). Zo’n fonds wordt beheerd door één of meer ministers. Voor elk begrotingshoofdstuk en -fonds wordt jaarlijks een begrotingswet opgesteld. In een begrotingswet staan aan de uitgavenkant de bedragen waarvoor maximaal verplichtingen mogen worden aangegaan en waarvoor maximaal uitgaven mogen worden gedaan. Aan de ontvangstenkant staan de geraamde ontvangsten. Bij het begrotingshoofdstuk Financiën (nr. IXB) betreffen die ontvangsten voor het grootste gedeelte de belastingontvangsten. Het verschil tussen de toegestane uitgaven en de geraamde ontvangsten op de rijksbegroting wordt het begrotingssaldo genoemd. Het financieringssaldo is het begrotingssaldo minus de in de begroting opgenomen uitgaven met betrekking tot het aflossen van de staatsschuld (en enkele kleine correcties).

De term lagere overheden is een verzamelbegrip voor de besturen van de provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen tussen dergelijke bestuurlijke eenheden. Aan deze opsomming kunnen in de nabije toekomst ook de “regio’s” worden toegevoegd. Ook de lagere overheden maken deel uit van de publieke sector. Een belangrijk deel van de ontvangsten van deze lagere overheden is afkomstig van de rijksbegroting via specifieke en algemene uitkeringen. Op deze wijze oefent de rijksoverheid invloed uit op het uitgavenbeleid van de lagere overheden. Die invloed betreft in ieder geval het niveau van de uitgaven, maar bij de specifieke uitkeringen (te besteden aan een duidelijk geformuleerd doel) ook de samenstelling ervan. Daarnaast hebben de lagere overheden mogelijkheden om eigen inkomsten te verwerven in de vorm van belastingen en gemeentelijke heffingen (onroerende-zaakbelasting, hondenbelasting, leges enz.).

Tot op heden bestaat het overgrote deel van de financiële middelen van de gemeenten uit specifieke uitkeringen. Op grote afstand volgen de algemene uitkeringen en pas dan de eigen gemeentelijke ontvangsten. In 1993 bestond ongeveer 59% van de middelen uit specifieke uitkeringen, 28,5% uit algemene uitkeringen en 12,5% uit eigen middelen. De afgelopen jaren zijn deze percentages echter in beweging. In 1989 waren de respectievelijke percentages nog 70%, 20% en 10%. Dit komt door een tweetal ontwikkelingen.

Allereerst is het regeringsbeleid er – al sinds het begin van de jaren tachtig – op gericht de specifieke uitkeringen te saneren ten gunste van de algemene uitkeringen. Dit streven is ingegeven door de wens om de financiële verhouding te vereenvoudigen, gelijktijdig de beleidsvrijheid van de gemeenten te vergroten en meer prikkels tot efficiency in te bouwen (bij veel specifieke uitkeringen betekende een verhoging van het voorzieningenniveau door een gemeente dat het Rijk met meer geld over de brug moest komen).

Een tweede spoor betrof de onderzoeken naar uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied (vergroting eigen middelen). Het daadwerkelijk vergroten van het eigen belastinggebied van de gemeenten blijkt een onderwerp met haken en ogen. De uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied moet worden geflankeerd met minder belastingen op rijksniveau in verband met de normen die zijn afgesproken betreffende de collectieve lastendruk. Ter compensatie van de lagere belastingen op rijksniveau worden algemene uitkeringen aan de gemeenten geschrapt. Dit kan ook omdat de gemeenten het geld inmiddels via eigen belastingen binnen kunnen halen. Sommige gemeenten zien hier echter een ordinaire ombuiging in; de gemeente moet immers maar zien of ze op een overgedragen belastingterrein dezelfde middelen kan verkrijgen. Daarnaast legt het natuurlijk wel de afweging bij de meest geschikte overheidslaag, i.c. de gemeenten. De gemeente kan dan immers zelf bepalen of ze, en zo ja van welke omvang, een prijskaartje wil hangen aan het instandhouden of het in het leven roepen van een gemeentelijke activiteit of voorziening, vanuit de optiek van de beheersing van collectieve uitgaven een zeer gewenste ontwikkeling.

De laatste tijd is de discussie over de uitbreiding van het eigen belastinggebied van de gemeenten een nieuw leven ingeblazen met het rapport van de Commissie de Kam. De besluitvorming daarover zal moeten leren of er daadwerkelijk significante uitbreidingen van het belastinggebied van gemeenten zullen plaatsvinden. Op grond van de verantwoordelijkheid van de centrale overheid voor de omvang en ontwikkeling van de collectieve lastendruk lijken de mogelijkheden gelimiteerd.

Net als de rijksoverheid mogen de lagere overheden een negatief financieringssaldo hebben. Een negatief saldo is toegestaan voor zover de kapitaaluitgaven (investeringen, kredieten e.d.) de kapitaalontvangsten overtreffen. Ter financiering van een eventueel negatief financieringssaldo en van de aflossing van oude schulden kunnen de lagere overheden zelfstandig langlopende of kortlopende leningen op de kapitaal- respectievelijk geldmarkt aangaan. Wel kan het Rijk onder bepaalde omstandigheden regulerend optreden ten aanzien van het lenen door lagere overheden.

Scroll naar top