Nederland heeft niet altijd een geïntegreerd kas-verplichtingenstelsel gehad. Voor deze combinatie is kort geleden – bij de derde en vierde wijziging van de CW 1976- gekozen.
In de “oude” CW 1976 was primair gekozen voor het kasstelsel, omdat de nadruk werd gelegd bij de macro-economische functie van de begroting en omdat het kasstelsel de eenvoud en internationale vergelijkbaarheid bevorderde. Om ook de autorisatiefunctie van de begroting in voldoende mate tot zijn recht te laten komen, werd het kasstelsel aangevuld met de zogenaamde “binnenlijnse posten”. Hieronder werden verstaan de in het begrotingsjaar aan te gane verplichtingen, die in latere jaren tot betaling komen (art. 16 CW 1976). Het probleem was echter dat deze binnenlijnse verplichtingen slechts voor een beperkte categorie uitgaven golden. Voor grote delen van de rijksbegroting behoefden geen verplichtingen te worden geraamd en geadministreerd, hetgeen de beheersbaarheid van de begroting en een goede invulling van de autorisatie door het parlement ondermijnde via het zojuist genoemde camelnose-effect. Feitelijk kon niet veel meer worden gedaan dan goedkeuring verlenen aan de niet meer te vermijden uitgaven of snijden in nieuw beleid.
Een ander aspect van de CW 1976 betrof de zogenaamde artikel 12 voorziening . Ter voorkoming van een te rigide werking van de begroting voorzag dit artikel in de mogelijkheid onbesteed gebleven begrotingsgelden aan het eind van het jaar mee te nemen naar het volgende begrotingsjaar, mits de verplichtingen tot het doen van de uitgaven reeds waren aangegaan. Deze voorziening had echter zo’n brede werking dat het jaar op jaar doorschuiven van gelden tot een stuwmeer van onbesteed gebleven gelden leidde. Omdat weinig invloed kon worden uitgeoefend op de besteding van de artikel 12-gelden, werd de beheersbaarheid van de begroting aangetast.
Een en ander leidde tot het inzicht dat, naast andere voorstellen tot verbetering van de financiële functie binnen de rijksoverheid (operatie Comptabel bestel; zie paragraaf 6.2), het begrotingsstelsel moest worden aangepast.
De eerste stap werd gezet met de derde wijziging van de CW 1976, waarin de overboekingsmogelijkheid op basis van artikel 12 werd geschrapt. Bovendien werd artikel 16 zodanig gewijzigd dat in de begroting een raming moet worden opgenomen voor het totaal van aangegane verplichtingen, ongeacht het jaar dat ze tot betaling komen. Nog steeds bleven echter categorieën uitgaven uitgezonderd.
In de vierde wijziging van de CW 1976 wordt deze lijn verder uitgewerkt door voor alle verplichtingen ramingen op te nemen in de begroting. Voor een aantal uitgavencategorieën zijn de verplichtingenramingen gelijk aan de uitgavenraming (bijvoorbeeld bij salarissen, wachtgelden, renten en sommige aflossingen). Op deze wijze bevat de begroting niet alleen informatie over de raming van de uitgaven en ontvangsten in het begrotingsjaar en de daarop volgende vier jaren (de meerjarenramingen), maar ook over de verplichtingen die in het begrotingsjaar en de daarop volgende vier jaren zullen worden aangegaan en wanneer deze verplichtingen tot betaling zullen komen. Met de invoering van het geïntegreerde kas- en verplichtingenstelsel zijn de autorisatie- en beheersfunctie aanzienlijk verbeterd.
Tot slot is het van belang stil te staan bij een aantal administratieve principes die vooral de autorisatie- en beheersfunctie ondersteunen. Allereerst is dit het beginsel van volledigheid (universaliteitsbeginsel). Dit beginsel houdt in dat alle uitgaven en ontvangsten (op enkele uitzonderingen na) van de overheid volledig – bruto – in beeld worden gebracht. Het beginsel richt zich op het voorkomen van het netto-redeneren, waarbij bepaalde overheidsuitgaven bij voorbaat worden gesaldeerd met de met de uitgaven samenhangende ontvangsten (zogenoemde inverdieneffecten).
Evenmin mag vertekening van het budgettaire beeld optreden doordat bepaalde uitgaven via budgettaire constructies buiten de collectieve uitgaven worden geplaatst (debudgettering). Een voorbeeld van dit laatste is dat de overheid zelf geen leningen meer verstrekt, maar dit overlaat aan een marktpartij, terwijl de overheid zich wel garant stelt voor de aflossing van en rentebetaling op de verstrekte lening. Materieel neemt de overheidsinvloed niet af, maar boekhoudkundig wel, omdat leningen wél maar garanties niet als collectieve uitgaven worden geboekt. Of een constructie een debudgettering is of niet, ligt niet altijd even eenduidig als het zojuist geschetste voorbeeld en is daarom nog met enige regelmaat onderwerp van discussie binnen de regering (tussen de minister van Financiën en een vakminister) en tussen regering en parlement.
Zie: Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van collectieve uitgaven, Den Haag, 1983.