Inhoud

Budgetrecht

De Grondwet bepaalt in artikel 105, lid 1 en 2 dat de door de regering ingediende begroting bij wet vastgesteld dient te worden. Van 1814 tot 1840 schreef de Grondwet voor dat de inwilliging van de Staten-Generaal vereist was op de jaarlijkse begroting van uitgaven.

In 1814 kon de kamer de begroting slechts aannemen of verwerpen. De zogenaamde normale uitgaven waren in één voorstel opgenomen, waarbij niet bepaald was wanneer een nieuwe begroting ingediend zou moeten worden. Ten aanzien van de zogenaamde bijzondere uitgaven schreef de Grondwet wel voor dat deze jaarlijks vastgesteld moesten worden.

De Grondwet van 1815 gaf aan dat de gewone uitgaven voortaan 10-jaarlijks vastgesteld zouden worden. De grondwetsherziening van 1840 schreef een tweejaarlijkse begroting bij wet voor, waarbij het onderscheid tussen gewone en bijzondere uitgaven kwam te vervallen. De stemming over de begroting vond vanaf 1840 bovendien per hoofdstuk plaats.

De grondwetsherziening van 1848 bracht ten slotte de begrotingsprocedure zoals wij die nu nog kennen. De begroting wordt jaarlijks vastgesteld en de regering dient voor ieder departement een apart begrotingsvoorstel bij de kamers in. De Tweede Kamer kreeg bovendien het recht van amendement, dat ook op begrotingsvoorstellen van toepassing zou zijn. Stemmingen vinden vanaf 1840 over afzonderlijke hoofdstukken, en vanaf 1848 tevens over artikelen daarbinnen plaats over de betrekkelijk gedetailleerd uitgesplitste begrotingsposten.

Via het budgetrecht machtigen de beide kamers de regering uitgaven te doen voor specifieke taken. De machtiging geldt tot een maximum van de betrokken begrotingspost.

Zonder deze machtiging is de regering niet in staat op een behoorlijke wijze bewind te voeren. Na enkele maanden in het nieuwe begrotingsjaar zou zelfs de hele staatsmachine stil kunnen komen te staan. De regering is dus in hoge mate afhankelijk van de vereiste instemming van beide kamers. Die afhankelijkheid resulteerde erin dat de kamers al vanaf 1848 jaarlijks het beleid van elke afzonderlijke minister aan een meer of minder kritisch onderzoek zijn gaan onderwerpen. De betrokken minister moest in het kader van de begrotingsbehandeling zijn beleid op een – althans voor de kamermeerderheid – aanvaardbare wijze verdedigen. Een en ander maakte het vrijwel onmogelijk dat een kabinet in zijn geheel – of een minister afzonderlijk – op hoofdpunten van beleid duurzaam in zou gaan tegen het gevoelen van – de meerderheid van – de Tweede of Eerste Kamer.

Van 1848 tot 1867 dwongen de Tweede of Eerste Kamer vijf ministers af te treden door hun begroting te verwerpen.

Door tot tweemaal toe in de zogenaamde Luxemburgse kwestie van haar recht een begrotingshoofdstuk te verwerpen gebruik te maken, heeft de Tweede Kamer in 1867-1868 voor eens en voor altijd vastgelegd dat er geen kabinet kan voortbestaan waarin de Tweede Kamer geen vertrouwen heeft: de zogenaamde vertrouwensregel. Deze – nog steeds ongeschreven – vertrouwensregel maakt onomstreden deel uit van de kern van het Nederlandse staatsbestel. De Koning had de strijd om de macht definitief verloren, twintig jaar nadat in de Grondwet was opgenomen dat de ministers verantwoordelijk zijn voor het gevoerde beleid.

Na 1868 heeft de Eerste Kamer tot driemaal toe een begroting verworpen. Ook al kan de Senaat in de praktijk het aanblijven van een minister nagenoeg onmogelijk maken door de betrokken begroting te verwerpen, het is wel omstreden of de vertouwensregel ook geldt voor de verhouding tussen de Eerste Kamer en de regering, net zoals dat het geval is voor de verhouding tussen de Tweede Kamer en de regering.

De Tweede Kamer stemde nog vijfmaal een begroting af, waaronder viermaal de begroting van Oorlog of Marine. In 1908 zag het gehele kabinet-De Meester zich genoodzaakt op te stappen nadat de begroting van Oorlog van minister W. F. ridder Van Rappard door de Tweede Kamer was verworpen. Nog geen jaar tevoren had de Eerste Kamer de begroting van minister H. P. Staal – de voorganger van Van Rappard – verworpen.

In 1920 heeft de Tweede Kamer voor het laatst een begroting verworpen, namelijk die van de minister van Marine H. Bijleveld. Met Bijleveld stapte ook de minister van Oorlog jhr. G. A. A. Alting van Geusau op, die zijn begroting al te zeer besnoeid zag.

Op dit ene geval na hebben de beide kamers sinds de invoering van het algemeen kiesrecht en de evenredige vertegenwoordiging niet meer van dit machtsmiddel gebruik gemaakt. De basis van vertrouwen tussen een parlementaire meerderheid en de regering bleek onder het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging zo hecht dat zich nog maar weinig scherpe conflicten voordeden, zeker vergeleken met de periode van voor 1917.

Met dit al heeft de directe parlementaire inbreng bij de totstandkoming van de rijksbegroting sterk aan betekenis ingeboet. In de praktijk beschikt de Tweede Kamer slechts over het recht van amendement.

Hierbij dient dan nog bedacht te worden dat hantering van het recht van amendement bij begrotingsvoorstellen niet altijd tot het beoogde doel leidt, ook als de kamer het amendement aanneemt. Zoals al eerder bleek wordt de minister gemachtigd bepaalde uitgaven te doen. Indien de kamer bij amendement een begrotingspost verhoogt, heeft dat alleen enig effect indien de minister het extra opgevoerde bedrag ook echt zal besteden. De minister is hier geenszins toe verplicht.

Effectiever dan het verhogen van een bepaalde begrotingspost is daarom het verlagen van een post, alhoewel zich ook hier voor een minister in bepaalde gevallen nog wel mogelijkheden voordoen om zijn oorspronkelijke plannen door te voeren.

In onderstaande tabel is aangegeven hoeveel amendementen er van 1964 tot 1986 per gehele rijksbegroting zijn ingediend respectievelijk aangenomen of overgenomen.

Aantal amendementen op de gehele rijksbegroting.

Aantal amendementen

Begroting voor

het jaar

ingediend

aangenomen

overgenomen

1964

2

1965

3

1966

4

1967

4

1968

8

1

1969

5

1970

7

2

1971

23

4

1972

116

9

1

1973

37

7

1

1974

41

5

1975

11

2

1976

62

8

2

1977

54

17

1

1978

11

5

1979

92

12

1980

97

22

1981

54

15

1982

66

21

1983

79

22

1984

116

38

1985

98

43

1986

64

17

Bron: PDC

De tabel maakt duidelijk dat de kamer vooral in de jaren tachtig meer amendementen is gaan aannemen dan voorheen. Daarbij dient wel opgemerkt te worden dat een specifieke begrotingspost doorgaans maar met een gering bedrag werd verhoogd danwel verlaagd. In het midden van de jaren negentig kon vastgesteld worden dat er minder amendementen werden ingediend en aangenomen dan in de jaren tachtig, maar wel aanzienlijk meer dan tot het eind van de jaren zestig. In de huidige praktijk gaat het bij de ingediende amendementen vaker om substantiële bedragen dan in de jaren tachtig het geval was.

Wijzigingen in de begrotingsontwerpen kunnen ook door de minister zelf via een nota van wijziging worden aangebracht. Daarbij is het dan goed mogelijk dat met name de woordvoerders van de regeringspartijen achter de schermen de nodige druk op de bewindsman of -vrouw hebben uitgeoefend.

  • J. T. Vellenga, Het budgetrecht, in: H. M. Franssen (red.), Het parlement in aktie. Bevoegdheden van de Staten-Generaal, Assen, 1986, pp. 166-201
  • H. Daalder en S. Hubée-Boonzaaijer, Parliament and the budget: procedures and politics in the Netherlands, in: Openbare Uitgaven: zin en omvang van de overheidsuitgaven, 6 (1974), pp. 103-136
  • P. J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1947, deel II, pp. 411-496;

Zie voor een staatsrechtelijk onderzoek naar de betekenis van het budgetrecht in theorie en praktijk met veel aandacht voor uiteenlopende aspecten van het functioneren van de Tweede en Eerste Kamer:

  • E.J. Janse de Jonge, Het budgetrecht. Rechtsvergelijkende studie naar de begrotingsbehandeling door het parlement in de Verenigde Staten, Engeland en Nederland, Zwolle, 1993
  • H.G. Warmelink, Parlement en begroting, Nederlands parlementsrecht, monografie 7, Groningen, 1993.

De Algemene Rekenkamer oefent op basis van de Comptabiliteitswet achteraf controle uit op de uitgaven van de staat. Nadat eventuele overschrijdingen van begrotingsposten zijn verevend dient nog bij wet de zogenaamde rekening over de uitgaven van een voorbij kalenderjaar vastgesteld te worden. Zie nader hoofdstuk De Algemene Rekenkamer.

Rond de eeuwwisseling introduceerde de Tweede Kamer de zogenaamde verantwoordelijkheidsdag op de derde woensdag van mei. Op die dag presenteert de regering het Financieel jaarverslag van het rijk alsmede voor elk begrotingshoofdstuk de financiële verantwoording over het afgelopen kalenderjaar, waarbij met name de beleidsprestaties centraal staan. De Algemene Rekenkamer brengt tegelijkertijd haar zogenaamde Rechtmatigheidsbundel uit.

De eerste verantwoordingsdag was de derde woensdag in mei 2000, toen minister van Financiën Zalm en de president van de Algemene Rekenkamer Stuiveling in de plenaire vergadering van de Tweede Kamer de verantwoordingsstukken aanboden aan de kamervoorzitter. Op de derde woensdag van mei in 1999 – de dag dat het kabinet-Kok II na “de nacht van Wiegel” zijn ontslag aanbood – had minister Zalm de aan de veranderde financiële verantwoording ten grondslag liggende nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) aan de kamer gezonden. De afkorting VBTB is inmiddels in politiek Den Haag een begrip geworden.

Zie voor de VBTB-nota: Bijlage 26.573, Handelingen Tweede Kamer, 1998-1999.

Scroll naar top