Inhoud

Herindelingen

Artikel 3 van de Grondwet luidde tot 1983: “De wet kan provinciën en gemeenten verenigen en splitsen en nieuwe vormen” (dat laatste werd toegevoegd in 1887). In de Gemeentewet 1851 werd een procedure opgenomen om te komen tot een wetsvoorstel dat gemeenten samenvoegt, met een sterke adviesrol voor Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie. In 1960 kwam een nieuwe Gemeentewet tot stand, met een nieuwe regeling van deze kwestie in de artikelen 157-166.

De minister of de gemeenteraad kon aan Gedeputeerde Staten een verzoek doen een onderzoek in te stellen naar een herindeling. Gedeputeerde Staten peilden de mening van de betrokken gemeenteraad. Binnen zeven maanden legden Gedeputeerde Staten hun conclusie voor aan de minister van BZK. Die overlegde vervolgens met de Raad van State. Daarna kon de minister Gedeputeerde Staten vragen de procedure voort te zetten wat uiteindelijk resulteerde in een kaartontwerp voor de nieuw te vormen gemeente. Daarop kon iedereen binnen een maand bezwaar indienen bij Gedeputeerde Staten. Ook de gemeenteraad sprak zich uit over de herindelingskaart. De ontwerpregeling ging dan binnen twee maanden na afronding van bovenvermelde inspraak naar de minister terug, die dan al dan niet besloot een wetsvoorstel in te dienen, waarna behandeling in het parlement volgde. De uitvoering van door het parlement aanvaarde herindelingen wordt ook nu nog geregeld in de wet Algemene regelen in verband met wijziging van de gemeentelijke indeling (ARHI). Daarin wordt o.a. geregeld dat een herindeling ingaat op 1 januari en krijgen tussentijdse raadsverkiezingen voor de nieuwe gemeenteraad een wettelijke grondslag.

In de Grondwet van 1983 werd de herindeling geregeld in artikel 123: Bij wet kunnen provincies en gemeenten worden opgeheven en nieuwe ingesteld. De wet regelt de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen. In 1984 werd in de gemeentewet geregeld dat via een AMvB tot een grenscorrectie kan worden besloten. Het gaat dan om een gebiedswijziging waarbij het gaat om minder dan 10% van het inwonertal van één van de betrokken gemeenten. Sinds 1994 – de inwerkingtreding van de nieuwe Gemeentewet – kan zo’n correctie ook worden vastgesteld door een gelijkluidend besluit van de betreffende gemeenteraden of door een besluit van Provinciale Staten. Als het gaat om een herindeling van meer dan 10% van de inwoners wordt sinds 1994 gesproken van een gewijzigde indeling, waarvoor wetgeving nodig is. Er zijn daarvoor twee procedures: een van bovenaf en een van onderop. De eerste procedure gaat uit van een provinciaal voorstel tot herindeling. Gedeputeerde Staten voeren vervolgens overleg met de betrokken gemeentebesuren en organiseert een inspraakronde. Als een gemeentebestuur het niet eens is met het voorstel kan de minister om een tussentijds oordeel worden gevraagd. De minister wint dan advies in van een door hem ingestelde commissie van onafhankelijke deskundigen. Provinciale Staten wachten het oordeel van de minister af voor dat zij de procedure voortzetten en een advies opstellen over de ontwerpregeling. Als de minister een herindeling nodig acht, vraagt hij de provincie vervolgens om een ontwerpregeling op te stellen. Het ontwerp wordt ter inzage gelegd en bezwaren kunnen ter kennis worden gebracht van GS. Als een provincie geen conflict wil met gemeenten die niet willen worden heringedeeld kan de minister zelfstandig de voorbereiding van een herindeling ter hand nemen. De tweede procedure gaat uit van een voorstel van de betrokken gemeenteraden, in te dienen bij de minister, zonder tussenkomst van de provincie.

In de regeling van 1994 kwam ook de bepaling voor dat het college van B&W het recht had een behoorlijkheidsoordeel te vragen aan de minister over de wijze waarop het provinciebestuur het advies heeft voorbereid. De minister diende daarover advies te vragen aan een onafhankelijke commissie, de commissie-Van Splunder.

Het Kabinet-Kok I wilde een zelfstandiger, minder van de provincie afhankelijk, stempel drukken op de herindeling. Het had daarbij vooral de grote(re) steden op het oog, die aan bestuurskracht moesten winnen. Uiteindelijk kwam in 2001 een wijziging van de Gemeentewet tot stand. De nieuwe gemeentewet bevat geen bepalingen meer over de herindeling: dat werd overgelaten aan de ARHI. De behoorlijkheidstoetsing kwam te vervallen. Belangrijk is verder, dat er een nieuwe, derde, procedure bijkwam: een voorbereiding onder regie van de minister. Er is niet veelvuldig gebruik gemaakt van die procedure: het kabinet-Balkenende I besloot om die niet meer te gebruiken. Het accent zou dienen te komen te liggen op voorstellen die gemeenten zelf hebben ontwikkeld. Van voorstellen die uitgaan van de provincies zou moeten worden nagegaan of die voorstellen kunnen rekenen op lokaal draagvlak. Er is dan ook in jaren daarna sprake van een cultuuromslag: steeds meer voorstellen komen van de gemeenten zelf en de meeste provincies zijn uiterst terughoudend geworden.

Het regeerakkoord van CDA en VVD van 2010, Vrijheid en verantwoordelijkheid, bepaalde dat gemeentelijke herindelingen alleen van onderop tot stand komen. Dat leidde tot een nieuw Beleidskader (zie hieronder). De rol van provincies is sterk ingeperkt: provincies mogen alleen herindelingsvoorstellen doen in de uitzonderlijke situatie dat er sprake is van bestuurlijke of financiële problemen bij gemeenten en er geen overeenstemming tussen gemeenten is over herindeling. Verder werd de toetsing inhoudelijker. Die toetsing betreft niet alleen de doorlopen procedure. Er wordt nu ook gekeken naar het draagvlak, de inhoudelijke noodzaak en de urgentie. Uitgangspunt is dat als er geen draagvlak is en ook geen urgentie met betrekking tot de maatschappelijke opgaven voor de betrokken gemeente, er niet tot herindeling wordt overgaan: nee, tenzij.

In het regeerakkoord van VVD en PvdA van 2012 (Bruggen slaan, regeerakkoord van VVD en PvdA, 29 oktober 2012) staat dat het kabinet voor de lange termijn streeft naar gemeenten van tenminste hondderdduizend inwoners. Daarbij wordt rekening gehouden met lokale omstandigheden zoals bevolkingsdichtheid. Verder worden gemeentelijke herindelingen niet van bovenaf opgelegd: het uitgangspunt is dat gemeentelijke herindelingen van onderop tot stand komen. Het kabinet wil wél dat provincies met gemeenten initiatieven nemen om de gemeentelijke schaal te vergroten.

In dit beleidskader (zie hieronder) is opgenomen dat er wordt getoetst aan vijf criteria: draagvlak; interne samenhang/dorps- en kernenbeleid; bestuurskracht; evenwichtige regionale verhoudingen; duurzaamheid. De rol van provincies is weer enigszins verruimd. Omdat voorkomen moet worden dat herindelingsdiscussies tussen gemeenten jarenlang voortduren zonder reëel zicht op een bevredigende uitkomst kunnen provincies in dergelijke gevallen en in gevallen waar naar het oordeel van de provincie urgente problemen spelen die alleen opgelost kunnen worden met een herindeling, het initiatief nemen in het gesprek over versterking van de gemeentelijke bestuurskracht en wanneer nodig zelf een arhi-procedure starten.

In 2015 kwam minister Plasterk met een aanvulling op dit beleidskader, die vooral betrekking had op een ‘lichte’ samenvoeging: de gemeentelijke toevoeging. Daarbij gaat het om een herindeling waarbij tenminste één gemeente niet wordt opgeheven. Zie voor deze aanvulling: Bijlage 28.750, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, Gemeentelijke herindeling, nr. 62. 

In maart 2019 kwam minister Ollongren met een nieuw beleidskader. Voorop staat dat het lokaal bestuur responsief, nabij, betrokken en benaderbaar blijft, ongeacht of een gemeente groeit qua oppervlakte of aantal inwoners. Een nieuw te vormen gemeente moet zich dan ook inzetten om de nabijheid van het bestuur en de betrokkenheid van burgers te vergroten.
Ook in het nieuwe beleidskaders staat herindeling van onderop voorop. Maar in geval van een impasse kan ook in dit kader de provincie een initiatief tot herindeling nemen.

Verder heeft dit nieuwe kader expliciet aandacht voor gemeentelijke herindeling die een wijziging van de grens tussen provincies met zich meebrengt. Ook zijn de criteria gemoderniseerd: draagvlak, bestuurskracht, nabij lokaal bestuur en regionale samenhang.

Zie voor de beleidskaders van de diverse kabinetten bijlage 28.750 Beleidskader gemeentelijke herindeling:

  • 2018-2019, nr. 75 (Ollongren, Kabinet Rutte III)
  • 2012-2013, nr. 53 (Plasterk, Kabinet Rutte II)
  • 2010-2011, nr. 28 (J.P.H. Donner, Kabinet Rutte)
  • 2008-2009, nr. 5 (A.Th.B. Bijleveld-Schouten, Kabinet Balkenende IV)
  • Beleidskader gemeentelijke herindeling, Bijlage 28.750, Handelingen Tweede Kamer, 2002-2003, nr. 1 (J.W. Remkes, Kabinet Balkenende 2)
  • Gemeentelijk herindelingsbeleid, Bijlage 26.331, Handelingen Tweede Kamer, 1998-1999, nr. 1 (A. Peper, Kabinet Kok-II)
  • Kabinetsstandpunt vernieuwing bestuurlijke organisatie, Bijlage 21.427, Handelingen Tweede Kamer, 1995-1996, nr. 111 (H.F. Dijkstal en A.G. M. van de Vondervoort, Kabinet Kok-I)
  • Notitie gemeentelijke herindeling, Bijlage 18.488, Handelingen Tweede Kamer, 1983-1984, nr. 2 (J.G. Rietkerk, Kabinet Lubbers). 

Zie verder:

  • D.J. Elzinga, Federatiegemeente. De krachten gebundeld, Nijkerk, 2003
  • J.M.J. Berghuis , M. Herweijer en W.J.M. Pol, Effecten van herindeling, Groningen, 1995
  • W. Derksen (e.a.), De bestuurskracht van kleine gemeenten, Leiden/Amsterdam, 1987. 

Naar aanleiding van schriftelijke vragen op 11 juni 2014 van Fokke (PvdA) stelde minister Plasterk een onderzoek in  onderzoek naar (potentiële) efficiencyvoordelen bij gemeentelijke herindelingen aan de Kamer aan.  Uit het onderzoek blijkt o.a. het volgende:

  • gemeenten formuleren vrijwel geen expliciete besparingsdoelstellingen bij de start van een herindeling. Vergroten van de bestuurskracht, het professionaliseren van de gemeentelijke organisatie en het verbeteren van dienstverlening staat voorop
  • er kunnen wel degelijk efficiencyvoordelen op een aantal terreinen. Mogelijkheden voor kostenbesparingen doen zich vooral voor op de formatie, in het cluster bedrijfsvoering (Facilitair/huisvesting, Financiën, Personeel & Organisatie, ICT) en bij de inkoop.

Uit het onderzoek blijkt verder dat een gemeentelijke herindeling in positieve zin effect sorteert omdat het een momentum biedt om veranderingen door te voeren in de gemeentelijke organisatie.

Zie:

  • Bijlage 28.750, Handelingen Tweede Kamer, 2015-206, nr. 63
  • Efficiency bij gemeentelijke herindelingen. Een verkennend onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Necker van Naem, Den Haag, 2016
  • Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer, 2013-2014, nr. 2409. 
Scroll naar top