Inhoud

Controle op macht

Verschillende vormen worden genoemd om de invloed van de bewindspersonen op het ambtelijk apparaat te vergroten:

  • uitbreiding van het aantal bewindspersonen
  • de benoeming van politieke adviseurs
  • de introductie van ministeriële kabinetten
  • de introductie van een „spoils system”
  • de politieke benoeming van topambtenaren
  • de verkleining van de ministeriële organisatie
  • de verzwakking van de ambtelijke rechtspositie
  • de vergroting van de ambtelijke mobiliteit.

De eerste twee instrumenten zijn bedoeld om de capaciteit van de politieke leiding in kwantitatieve zin te versterken. Ministeriële kabinetten, spoils systeem en politieke benoeming van ambtenaren zijn elk uitwerkingen van de behoefte om een congruentie tussen bewindspersonen en topambtenaren te realiseren. Tenslotte zijn de verkleining van de ministeriële organisatie, de verzwakking van de ambtelijke rechtspositie en de vergroting van de ambtelijke mobiliteit instrumenten om de positie van de ambtenaren te verzwakken.

Bij de aanstelling van meerdere bewindspersonen op een ministerie zijn twee mogelijkheden te onderscheiden. Sinds 1948 bestaat de mogelijkheid om staatssecretarissen aan te stellen, die de minister op een (door hem of haar) nader te bepalen beleidsterrein ter zijde staan. Ten tweede kan een minister zonder portefeuille worden aangesteld. Met de introductie van beide functionarissen wordt de inhoudelijke greep op het ambtelijk apparaat vergroot. Een probleempunt is evenwel dat door een uitbreiding van de politieke leiding de cohesie van die zelfde politieke leiding kan worden aangetast. Dit is in het bijzonder het geval wanneer er sprake is van een grote mate van heterogeniteit in de politieke leiding; dit als gevolg van het coalitiekarakter van de Nederlandse kabinetten.

Een andere mogelijkheid om de capaciteit van de politieke leiding uit te breiden is de aanstelling van politieke adviseurs. Hoewel in het verleden omstreden, zijn politieke adviseurs op veel ministeries aangesteld. Het gebruik van politieke adviseurs verschilt per politieke partij. De mate waarin een adviseur een geformaliseerde positie heeft verschilt van bewindspersoon tot bewindspersoon. Allereerst kan een „reguliere” ambtenaar als vertrouwenspersoon fungeren. Ten tweede kan het gaan om een tijdelijk aangestelde functionaris. Deze tijdelijke functionaris kan zowel een (partij-) politieke (politiek secretaris) als een parlementaire liaison functie uitoefenen.

De versterking van de politieke leiding kan ook door middel van een politisering van het ambtelijk apparaat plaatsvinden. Onder politisering is hier te verstaan het meewegen van de partijpolitieke achtergrond bij benoemingen in de top van het ambtelijk apparaat. Een eerste vorm is de introductie van ministeriële kabinetten. Ministeriële kabinetten fungeren als een politiek secretariaat ten behoeve van de bewindspersonen. Leden van het kabinet kunnen (maar niet noodzakelijkerwijs) gerecruteerd worden uit het ambtelijk apparaat en na het uitdienen van hun periode naar dat apparaat terugkeren. In Nederland komt deze constructie niet voor, in tegenstelling tot België en Frankrijk. Hetzelfde geldt voor het „spoils systeem” zoals dat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten gestalte heeft gekregen. Formeel vindt er in Nederland geen wisseling van de wacht plaats bij aantreden van een nieuw kabinet. Een derde vorm van politisering is de benoeming van ambtenaren in permanente posities waarbij partij-politieke criteria een rol spelen. Over de politieke benoeming van topambtenaren is veel geschreven. Met regelmaat worden enquêtes gehouden naar de partij-politieke achtergrond van topambtenaren. Ondanks allerlei vermoedens is maar weinig bekend over de feitelijke gang van zaken bij benoemingen in de top van het openbaar bestuur. In het bijzonder tasten we in het duister over de mate waarin de politieke kleur van invloed is op de uitkomst van benoemingsprocedures.

De verkleining van de ministeriële organisatie, de verzwakking van de ambtelijke rechtspositie en de vergroting van de ambtelijke mobiliteit zijn eveneens instrumenten waardoor de positie van de ambtenaren kan worden verzwakt. Door Scheltema, in zijn werk over zelfstandige bestuursorganen, en door de Commissie Wiegel is de verzelfstandiging van overheidstaken genoemd als middel om de ministeriële verantwoordelijkheid van de politieke leiding voor het ambtelijk apparaat te versterken. Het probleem is, dat deze voorstellen geen oplossing bieden voor de controle op de verzelfstandigde diensten. Veel van de recente problemen met betrekking tot de relatie tussen politieke leiding en het ambtelijk apparaat betreffen juist de relatie tussen bewindspersonen en de ambtelijke leiding van uitvoerende organisaties. De verzwakking van de ambtelijke rechtspositie zou eveneens de positie van de bewindspersonen kunnen versterken. De gedachte is dat het gezag van de minister over dat apparaat beter gegarandeerd kan worden, wanneer het eenvoudiger wordt om tegen een ambtenaar op te treden en indien gewenst te ontslaan. Ten slotte is de vergroting van de ambtelijke mobiliteit te noemen. De versterking van de ambtelijke mobiliteit kan bij onvoldoende harmonieuze samenwerking tussen de politieke en ambtelijke top helpen om een uitweg uit de impasse te vinden.

Er zijn twee tegenstrijdige trends waar te nemen, die toch nauw met elkaar verbonden zijn. Allereerst is er een vergroting van de ambtelijke zelfstandigheid als gevolg van de „verzakelijking” van de overheid te noemen. Met name is dit waar te nemen bij de uitvoerende diensten die in de vorm van agentschappen en zelfstandige bestuursorganen opereren. Veel minder is dit geval bij de beleidsontwikkelende instanties. Aan de andere kant bestaat er een toenemend verlangen naar en herstel of waarborg van het politiek primaat.

Zie verder:

  • J. de Vries en U. Rosenthal, Politieke topbenoemingen moeten in balans zijn, in: NRC-Handelsblad, 13 mei 1997
  • Ed van Thijn, Politiek en bureaucratie, Amsterdam, 1997
  • F.M. van der Meer, Partijpolitieke benoemingen in Nederland. Een „belgianisering van het openbaar bestuur?” in Overheidsmanagement, juni 1997
  • J de Vries en U. Rosenthal, NRC-Handelsblad 30-09-1995, 6-10-1995, 13-10-1995, 20-10-1995, 27-10-1995 en 4-11-1995
  • H. Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Of: Politiek als beroep, Leiden, 1993
  • F.M. van der Meer, J.C.N. Raadschelders, R.J. Roborgh en Th.A.J. Toonen, Representative bureaucracy in The Netherlands in an historical perspective, in: V. Wright (red.), The representativity of public administration, Brussels, 1991
  • A.J.G.M. Bekke, De betrouwbare bureaucratie: over veranderingen van bureaucratische organisaties en ontwikkelingen in het maatschappelijk bestel, Leiden, 1990
  • L.J. Roborgh en U. Rosenthal, Van rechts naar links: de politieke voorkeuren van rijksambtenaren in: „Namens”, 1989, pp. 12-17
  • A. Hoogerwerf, Vanaf de top gezien. Visies van de politieke elite, Amsterdam, 1986
  • U. Rosenthal, De mandarijnen van de rijksdienst. Modieuze stellingen en harde feiten over de Nederlandse topambtenarij, in: Bestuurswetenschappen, 1983, pp. 302-315
  • U. Rosenthal, De secretaris-generaal: politisering of verambtelijking?, in: Acta Politica, 1979, pp. 343-377
  • U. Rosenthal en M.P.C.M. van Schendelen, Ambtelijke top in Nederland, in: Bestuurswetenschappen, 1977, pp. 383-401
  • H. Daalder, Politisering en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen, 1974.
Scroll naar top