Inhoud

Procedure

De procedure voor de herziening van de Grondwet is geregeld in Hoofdstuk 8 van de Grondwet.

Grondwetswijzigingen vinden om tal van redenen plaats. Soms gaat het om relatief kleine wijzigingen, soms gaat het om wijzigingen als gevolg van revoluties of oorlogen die er toe leiden dat bijvoorbeeld internationale mensenrechten in de Grondwet worden vastgelegd.

Grondwetswijzigingen zijn veelal codificerend van aard: maatschappelijke veranderingen worden vastgelegd, daarop wordt niet vooruitgelopen. Een aanpassing van de Grondwet moet voortvloeien uit ontwikkelingen die al eerder in regelgeving met voldoende draagvlak zijn bevestigd. Een breed draagvlak in de samenleving is voorwaarde voor een grondwetsherziening.

Voor een grondwetsherziening geldt de volgende procedure:

  • de regering (of de Tweede Kamer in het geval van een initiatiefwetsvoorstel) dient bij de Tweede Kamer een voorstel in dat verklaart dat een wijziging van de Grondwet in overweging zal worden genomen (verklaringswet)
  • dit wetsvoorstel wordt volgens de normale wetgevingsprocedure aanvaard, bekrachtigd én bekend gemaakt
  • de Tweede Kamer wordt vervolgens ontbonden en er vinden verkiezingen plaats
  • het wetsvoorstel wordt in tweede lezing door het parlement behandeld, waarbij het recht van amendement niet kan worden uitgeoefend
  • het wetsvoorstel dient in beide Kamers met 2/3-meerderheid te worden aangenomen
  • de regering bekrachtigt het voorstel en verricht de bekendmaking ervan. Als het kabinet zwaarwegende bezwaren heeft tegen het voorstel tot grondwetswijziging kan zij besluiten het voorstel niet te bekrachtigen. De regering is daarin staatsrechtelijk geheel vrij. Dat geldt ook voor een demissionair kabinet, ook als gaat het uiteindelijk om een politieke afweging.

Deze procedure kwam in 1983 in de Grondwet.

De extra eisen die gesteld worden aan een grondwetsherziening komen hier op neer:

  • er zijn twee lezingen (dat voorkomt overhaaste wijzigingen)
  • er is een kiezersraadpleging. Kiezers kunnen zich over de wijziging uitspreken en de zittende Kamer kan niet mét de regering de Grondwet wijzigen. De betekenis van deze extra eis moet niet worden overschat: de grondwetsherziening wordt tegenwoordig altijd “meegenomen” bij de verkiezingen die toch al gepland stonden en vormen in de campagne geen factor van betekenis
  • de versterkte meerderheid (om minderheden te beschermen).

Deze waarborgen tegen overijling en ter bescherming van minderheden kunnen uiteraard ook hun nadelen hebben. Ze kunnen aanpassing van de Grondwet aan de de huidige tijd in de weg staan. Er zal een balans moeten zijn tussen duurzaamheid en stabiliteit van het staatsbestel aan de ene kant en anderzijds het mogelijk maken dat veranderingen in de opvattingen van de meerderheid over de fundamentele kenmerken van het staatsbestel in de Grondwet kunnen doordringen.

De huidige, hierboven weergegeven, regeling stamt uit 1848. De regeling van twee lezingen en van een versterkte meerderheid in tweede lezing bestaat echter al sinds 1814. De Grondwet van 1814 eiste voor verandering of bijvoeging, dat eerst de noodzaak daartoe bij de wet zou worden verklaard. Vervolgens moest aan de leden der Staten-Generaal een gelijk getal buitengewone leden worden toegevoegd. De aldus verdubbelde vergadering van de Staten-Generaal kon een grondwetsherziening alleen dan goedkeuren, wanneer ten minste tweederde van het aantal aanwezige leden daar voorstander van was. De Grondwet van 1815 kende een nog zwaardere procedure: in de dubbele Tweede Kamer werden de aanwezigheid van twee derden der leden en voorts een meerderheid van drie vierden der aanwezige leden geëist.

In 1848 kwam, zoals gezegd, de huidige regeling tot stand en werd dus o.a. de tussentijdse kamerontbinding opgenomen. In 1995 is de verplichte ontbinding van de Eerste Kamer geschrapt.

Vermeldenswaard is in dit verband dat het kabinet-Schermerhorn Drees in 1946 voorstelde de procedure van wijziging van de Grondwet te veranderen. Het voorstel kwam erop neer, dat de eerste lezing zou plaatsvinden in een verenigde vergadering van de beide Kamers. Dan zouden er verkiezingen plaatsvinden voor een Kamer voor Grondwetsherziening, bestaand uit 100 leden. Deze Kamer zou het wetsvoorstel dan met tenminste drie-vijfde meerderheid moeten aannemen. Het wetsvoorstel van de regering haalde zowel in Tweede- als in Eerste Kamer een meerderheid in eerste lezing, maar sneuveld in de tweede lezing: in de Tweede Kamer werd geen twee-derde meerderheid behaald. Zie: F.J.F.M. Duynstee en Dr. J. Bosmans, Parlementaire geschiedenis van Nederland na 1945. Het kabinet Schermerhorn-Drees, Assen/Amsterdam, 1977, Hoofstuk VIII De grondwetswijziging, pp. 553-571.

Sinds 1972 (additioneel art. Xl Grondwet 1972; art. 138 Grondwet1983) bestaat de mogelijkheid om tot – redactionele – aanpassing van de aangenomen voorstellen en de ongewijzigd gebleven bepalingen van de Grondwet over te gaan.

De Grondwet van 1983 voorziet in de mogelijkheid voor de Tweede Kamer om een voorstel tot grondwetswijziging te splitsen (art. 137, lid 2 en lid J). Voor een dergelijke splitsing is een twee-derde meerderheid vereist.

In 2003 deed zich de vraag voor of een Tweede Kamer die niet rechtstreeks voortvloeit uit de ontbindingsverkiezingen een tweede lezing kan behandelen. Zowel Eerste als Tweede Kamer vond dat dit mogelijk moest zijn.

Zoals gezegd: artikel 137 van de Grondwet bepaalt dat de Tweede Kamer dient te worden ontbonden na bekendmaking van de wet in eerste lezing (ook wel verklaringswet genoemd). Bij de behandeling van de tweede lezing van de grondwetswijziging i.v.m. het vervallen van de bepaling over het uitsluiten van wilsbekwamen van het kiesrecht, kwam in 2006 de vraag – niet voor het eerst overigens – aan de orde, of het daarbij gaat om het tijdstip van de ontbinding zelf (in de praktijk het tijdstip van het bijeenkomen van de nieuwe Tweede Kamer) dan wel om het koninklijk besluit tot ontbinding van de Kamer (dat enkele weken eerder ligt). Dit probleem kan zich voordoen na de plotselinge val van een kabinet en het als gevolg daarvan ontbinden van de Tweede Kamer vóórdat de verklaringswet in het Staatsblad is verschenen. Raad van State en Regering nemen het standpunt in, dat het niet op constitutionele belemmeringen stuit als de verklaringswet in het staatsblad komt nadat het besluit tot ontbinding van de Tweede kamer is gepubliceerd, maar vinden het wel raadzaam in het algemeen een verklaringswet bekend te maken vóórdat het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer is bekendgemaakt.

Zie voor de deze discussie: Bijlage 30471, Handelingen Eerste Kamer, 2006-2007, Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling over het uitsluiten van wilsonbekwamen van het kiesrecht, nr. D, brief van de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, 18 december 2006.

 

Minister Ollongren stuurde in februari 2019 de Kamer een brief waarin de procedure tot herziening van de Grondwet tegen het licht wordt gehouden. Hoofdpunten:
– Het kabinet wil de waarborgen die in de huidige grondwetsherzieningsprocedure zijn neergelegd handhaven.
– Wel meent het kabinet dat er aanleiding is om duidelijker in de Grondwet vast te leggen welke Tweede Kamer in tweede lezing een besluit neemt over een voorstel tot grondwetsherziening en hoe de besluitvorming hierover praktisch wordt vormgegeven. In deze brief worden hiertoe enkele concrete suggesties gedaan.
. In de eerste plaats kan worden verduidelijkt dat de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet (het einde van de eerste lezing) het voorstel tot grondwetsherziening in tweede lezing overweegt.
. Verder kan de Kamer in het Reglement van Orde bepalen dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing ambtshalve door de Voorzitter van de Tweede Kamer aanhangig worden gemaakt op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer.
. In de Wet op de Raad van State zou kunnen worden bepaald dat het horen van de Afdeling advisering achterwege kan blijven over grondwetsvoorstellen in tweede lezing.
– Het kabinet voelt er voor om te bepalen dat, indien de daartoe gekozen Tweede Kamer in tweede lezing geen besluit neemt, het grondwetsvoorstel van rechtswege vervalt.

Zie: Rijksoverheid.nl

Zie over de grondwetsherzieningsprocedure:

  • Bijlage 28331, Handelingen Eerste Kamer, 2008-2009, nr. I, brief van 29 juni 2009. Deze brief van het kabinet bevat een helder overzicht van de procedure van grondwetswijzigingen, met name de te volgen procedure bij de tweede lezing. In dit wordt o.a. specifiek ingegaan op grondwetswijziging als gevolg van een initiatiefwetsvoorstel en de rol en de functie van een demissionair kabinet bij grondwetswijziging
  • H.R.B.M. Kummeling (e.a.), De aard van grondwetsherzieningen, Deventer, 2001
  • C. W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Zwolle, 1983, 1 Ie druk, pp. 168-174
  • P. J. Oud, Het Constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel 11, Zwolle, 1970, 2e druk, pp. 34-38. 
Scroll naar top