De Nederlandse economie wordt gekenmerkt door een gemengde marktordening. Overheid en markt lopen in elkaar over. De discussie over de werking van de overlegeconomie van de jaren ’80 en ’90 heeft daar maar weinig aan veranderd. Een onderdeel van die gemengde economische orde is de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (pbo). Voor „publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie” kan ook „bedrijfslichamen” worden gelezen. Een bedrijfslichaam is een zelfstandig openbaar lichaam. De bestuursverantwoordelijkheid wordt gedragen door de gezamenlijke vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties. De structuur en het functioneren van de bedrijfslichamen is te vinden in de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wet bo) en de daarop gebaseerde instellingsverordeningen en -wetten. De Wet bo vormt een organieke wet op basis van artikel 134 van de Grondwet. Om de huidige werking van en de discussie over de bedrijfsorganisatie te begrijpen is het allereerst noodzakelijk enige aandacht te besteden aan de wording en ontwikkeling van deze instituties.
De aanvaarding van de wet door de Tweede Kamer in 1950 betekende de afronding van een lange voorgeschiedenis. Een eerste aanleiding tot de instelling van bedrijfslichamen is te vinden in de politieke reactie op de gevolgen van de industrialisatie vanaf het einde van de vorige eeuw (Raadschelders 1995). Om het proces van industrialisatie in goede banen te leiden werd vanuit confessionele hoek gepleit voor een harmonische samenwerking tussen werkgevers en werknemers. Daarmee kon sociale onrust worden afgewend en de positie van kleinere ondernemers in het proces van industrialisatie worden beschermd. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie werd als een bruikbaar middel gezien. Ook de sociaal-democraten stonden niet bij voorbaat negatief tegenover de vorming van de bedrijfsorganisatie. Bedrijfsorganisaties konden namelijk worden beschouwd als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van een socialistische samenleving: een samenleving, waarin de overheid de gemeenschappelijke belangen van werknemers en werkgevers zou behartigen. De liberalen waren echter om de zelfde reden als de sociaal-democraten niet overtuigd van de wenselijkheid van publiek economische lichamen, die tussen markt en rijksoverheid zouden moeten opereren. Deze houding van de liberalen (VVD) is nog steeds waarneembaar. Los van abstracte maatschappijvisies werd de roep om gemeenschappelijke actie van werkgevers en werknemers als gevolg van de crisis van de jaren dertig luider. De Vestigingswet (1937), de Bedrijfsradenwet (1933) en Wet op het Algemeen Verbindend en Onverbindend verklaren van de CAO’s (1937) waren slechts enkele uitdrukkingsvormen van de toenemende vervlechting tussen overheid en bedrijfsleven. In de betreffende jaren zijn crisisorganisaties op het gebied van de landbouw en het midden- en kleinbedrijf in het leven geroepen. Deze organisaties kunnen als voorlopers van de naoorlogse bedrijfslichamen worden beschouwd.
Hoewel in de oorlogstijd een bedrijfsorganisatie is opgelegd (de organisatie Woltersom) is pas na de Tweede Wereldoorlog de huidige structuur tot stand gekomen. De mogelijkheid tot instelling van bedrijfslichamen was geopend door de grondwetsherzieningen van 1922 en 1938.
Daadwerkelijk zijn de eerste bedrijfslichamen enkele jaren na de aanvaarding van de wet in 1950 tot stand gebracht. Zo zijn eerst in 1954 de eerste bedrijfslichamen op basis van deze Wet bo gerealiseerd. De Wet bo biedt slechts een kader op grond waarvan bedrijfslichamen kunnen worden ingesteld. Een bedrijfslichaam kan slechts dan worden opgericht wanneer relevante werkgevers- en werknemersorganisaties hierom verzoeken. De eerste paar jaren verliep de instelling van bedrijfslichamen volgens de politieke verwachting. Aan het einde van de jaren vijftig waren bijna 50 bedrijfslichamen „operationeel”. Het proces kwam echter begin jaren zestig tot staan. Bedrijfslichamen bleken niet in alle sectoren van de economie aan te slaan. Succesvol bleek de instelling voornamelijk in de landbouw en het midden- en kleinbedrijf te zijn. In de voornoemde sectoren bestond al langer een traditie van samenwerking tussen economische partijen. Daarentegen bleken het groot-bedrijf en met name de groot-industrie geen behoefte te hebben aan bedrijfslichamen.
De verwachting van confessionelen en sociaal-democraten, dat het bestel algemeen zou kunnen worden ingevoerd, bleek niet gegrond. De economische structuur is niet de enige verklarende factor voor de slechts gedeeltelijk gelukte invoering van de bedrijfsorganisatie. Na de voltooiing van de economische reconstructie in de jaren vijftig verscherpte zich het arbeidsklimaat in de jaren zestig. Het samenwerkingsmodel, dat ten grondslag lag aan het pbo-bestel, werd verruild voor een conflictmodel. Initiatieven om zogeheten „lichte bedrijfslichamen” op te richten liepen op niets uit. Het aantal bestaande bedrijfslichamen is geleidelijk teruggelopen als gevolg van fusies en opheffingen. De beeldvorming, die lange tijd het denken over de bedrijfsorganisatie heeft gedomineerd, heeft in de eerste helft van de jaren zestig zijn beslag gekregen. Het bestel was onaf en vanwege het „succes” van het Landbouwschap slechts werkzaam in de landbouw. De lichamen zouden zich voornamelijk bezighouden met ordening. Een terrein, dat vanwege de toenemende Europese economische integratie aan belang zou inboeten. De fundamentele veranderingen in het bestel werden aan het zicht onttrokken. Hoewel het aantal voornamelijk door concentratie daalde, gingen de productschappen en de grotere bedrijfschappen actief inspelen op de uitdagingen, die voortvloeiden uit de verdere economische ontwikkeling van Nederland en de Europese integratie.
Na 1950 is de Wet bo de nodige malen herzien. Met uitzondering van de wetswijziging van 1992 zijn de meeste herzieningen slechts marginaal van aard geweest. De belangrijkste verandering in 1992 betrof dat de rijksoverheid op afstand werd gezet. Meer werd overgelaten aan zelfregulering door de sector. De toezichthoudende rol van de Sociaal-Economische Raad (SER) heeft als gevolg aan belang gewonnen. In de recente kabinetsvoornemens om het pbo-bestel te herzien (1996/1997) speelt daarentegen het herstel van de bevoegdheden van de rijksoverheid een belangrijke rol. Dit streven toont grote overeenkomsten met soortgelijke plannen van de rijksoverheid om de greep op het stelsel van zelfstandige bestuursorganen te vergroten.
De omslag in het kabinetsdenken valt te begrijpen gezien de eerder gememoreerde discussie over de overlegeconomie. In het verlengde van die discussie is ook het stelsel van bedrijfslichamen ter discussie komen te staan. Vele jaren was de belangstelling voor de bedrijfslichamen gering te noemen. De motie Wiebenga (Tweede Kamer 1992-1993, 21 427, nr. 045) bracht hierin een grote verandering. Deze motie omvatte een verzoek aan de regering om de werking van de bedrijfslichamen in het economisch leven te zien. De letterlijke tekst van de motie luidde: „De Kamer, gehoord de beraadslaging; gelet op het rapport ,Raad op Maat’; verzoekt de regering het functioneren van de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie op korte termijn te doen onderzoeken, en de Kamer uiterlijk voor Prinsjesdag 1995 van haar bevindingen op de hoogte te stellen, en gaat over tot de orde van de dag.” De verwachting, dat er daadwerkelijk fundamentele veranderingen in het bestel zouden plaatsvinden nam toe met het aantreden van het kabinet Kok. De sociaal-liberale signatuur van dit zogeheten „paarse kabinet” zou, zo werd verondersteld, leiden tot een heroverweging van de overlegeconomie.
Naar aanleiding van deze motie is het onderzoeksbureau IVA in Tilburg gevraagd een onderzoek naar het functioneren van bedrijfslichamen te verrichten. Het IVA publiceerde haar rapport Het schap de maat genomen in de zomer van 1995. Het rapport was gematigd positief over het pbo-bestel. Weliswaar waren er punten van kritiek, maar het eindoordeel was duidelijk. Het pbo-bestel diende te blijven bestaan. Vanaf dat moment ontstond er zowel in wetenschappelijke als in politiek-bestuurlijke kring discussie over het functioneren van het pbo-bestel. Door het ontbreken van consensus was het niet mogelijk vóór Prinsjesdag 1995, zoals de motie Wiebenga verzocht, tot een eindoordeel te komen. Het kabinetsstandpunt dat in 1995 verscheen gaf slechts aan hoe het kabinet procedureel tot een oordeel wenste te komen. Interne onenigheid tussen de betrokken ministeries maakten het onmogelijk te komen tot overeenstemming. De ministeries van Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kozen in eerste instantie voor een lijn waarin feitelijk de opheffing van de bedrijfslichamen werd gezocht. Aan de andere kant werd op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarde gehecht aan het voortbestaan van de pbo. De opheffing van het Landbouwschap valt als één van de oorzaken voor de uitweg uit de impasse aan te wijzen. Het Landbouwschap, het zogeheten „vlaggeschip” van de bedrijfsorganisatie, is als gevolg van een uit de hand gelopen conflict over de tuinbouw-CAO onder vuur komen te liggen. Een diepere oorzaak is gelegen in de veranderende omstandigheden in de landbouw en met name de organisatie van de belangenbehartiging aan werkgeverszijde. De vraag wat er met de taken van het landbouwschap diende te gebeuren leidde tot een omslag in de stellingname van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het ministerie van Economische Zaken heeft zich neergelegd bij de uitkomsten van de discussie. Het definitieve regeringsstandpunt behelst, dat het aantal bedrijfslichamen, door middel van clustering, terug moet worden gebracht, terwijl de veranderingen op het terrein van het toezicht van 1992 worden teruggedraaid.