Inhoud

Uniforme structuur en pluriforme realiteit

Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit betekent dat het hoogste gezag in termen van souvereiniteit berust bij de nationale staat, maar dat subnationale bestuursorganen binnen dat staatsverband bepaalde taken vervullen. Enerzijds vloeit de betekenis van subnationale organen voort uit de “eigen huishouding” (= autonomie), het recht op regeling en bestuur binnen eigen grondgebied. Anderzijds wordt de betekenis van subnationaal bestuur afgeleid uit de van het rijk in medebewind opgedragen taken. In een dergelijk stelsel zijn geheel en delen van elkaar afhankelijk. Subnationale organen van algemeen bestuur zijn in eerste instantie naar hun territoriale vorm omschreven. Binnen het grondgebied genieten zij een algemene bevoegdheid (bijvoorbeeld provincies en gemeenten). Subnationale organen van specifiek bestuur zijn allereerst naar hun functionele taak omschreven, terwijl het grondgebied van hun bevoegdheid wordt afgeleid van een specifieke behoefte. Het afstroom- c.q. afwateringsgebied (een fysisch-geografisch criterium) is belangrijk bij de bepaling van de waterschapsgrenzen. Het waterschap is het belangrijkste voorbeeld van een orgaan van specifiek bestuur. Daarnaast zijn echter diverse regionale verbanden ontstaan waarvan het functionele karakter voorop staat.

Naar hun juridische betrekking tot en binnen het staatsverband zijn de provincies op uniforme grondslag geregeld. Dit houdt in dat bevoegdheden voor elke provincie in principe gelijk zijn. Provincies zijn echter om ten minste een drietal redenen niet aan elkaar gelijk. Allereerst verschillen provincies naar hun fysisch-geografische en sociaal-economische kenmerken (zie paragrafen vijf en zes hierna). Deze zijn voortdurend onderhevig aan verandering, waarvoor zeker in de laatste twintig à dertig jaar – dringend een bestuurlijk antwoord moet worden gevonden dat past in de nieuwe maatschappelijke verhoudingen en tegelijkertijd de bestaande staatsstructuur onaangetast laat. Lange tijd meende men dat deze balans gevonden kon worden in regionalisatie.

Provincies verschillen ook van elkaar naar de onderverdeling van het grondgebied in functionele regio’s. De regionalisatie heeft in ons land vanaf de jaren dertig in de twintigste eeuw zijn beslag gekregen. Het begon met de regionalisatie van gemeentelijke taken op het gebied van produktie- en distributiebedrijven. Daarnaast is het aantal gemeenschappelijke regelingen zeer sterk gegroeid, zeker na de Tweede Wereldoorlog. Wat dit betreft wordt gesproken van”verlengd lokaal bestuur”. De term “bovenlokaal bestuur” doet evenwel meer recht aan de bestaande verhoudingen, aangezien het veelal om taken gaat die niet meer door de (kleine) zelfstandige gemeente kunnen worden aangepakt. In het laatste decennium is bijna automatisch het regionale niveau het uitgangspunt van bestuurlijke reorganisatie. Ten overvloede wijzen wij erop dat het regionale niveau zich uitstrekt van het bovenlokale, via het provinciale tot het landsdeelniveau. Op elk van deze niveaus zijn inmiddels functionele regio’s ontstaan. De afvalstoffenregio is op een landsdeelniveau georganiseerd, terwijl verkeer- en vervoerregio’s en de politieregio’s op een bovenlokaal niveau zijn ingericht. Tussen de staatsrechtelijke uniformiteit en de maatschappelijke en bestuurlijke pluriformiteit bestaat een spanning die steeds eclatanter naar voren is gekomen. Lange tijd hebben discussies over regionale bestuursproblemen en hun oplossingen alsmede bestuurlijke reorganisaties en herpositioneringen plaatsgevonden binnen de vigerende staatsrechtelijke kaders. Deze staatsrechtelijke kaders zijn door de sterk gegroeide betekenis van functionele regio’s zozeer opgerekt dat zij niet langer als realistisch worden gezien. Functionele indelingen in regio’s die per definitie pluriform zijn, zijn sterk in betekenis gegroeid naast de traditionele territoriale – en meer uniforme indelingen in niveaus. Met het rapport van de commissie-Montijn en de drie regeringsnota’s “Besturen op Niveau” (BoN) is het debat over de plaats van het stadsgebied en de regio heropent. Qua oplossing lijkt het debat over bestuurlijke organisatie zich te bewegen in de richting van iets meer pluriforme juridische structuren, waarbij vooral het onderscheid tussen stads- en plattelandsgebied (opgeheven in 1798 en definitief opgeheven in 1848) weer actueel is.

In de derde plaats ontstaan verschillen afhankelijk van de mate waarin men de “eigen huishouding” vorm geeft. Twee provincies (Friesland en Groningen) hebben aldus het waterkwaliteitsbeheer binnen hun organisatie opgenomen, terwijl de overige provincies dit “gelaten” hebben aan de waterschappen dan wel zuiveringsschappen.

Deze drie redenen van verschil resulteren in variatie tussen provincies naar takenpakket en organisatie. Deze verschillen in detail te duiden gaat echter buiten het bestek van deze bijdrage en zou bovendien een omvangrijk empirisch onderzoek vergen.

Scroll naar top