De keuze van het begrotingsstelsel zal erop gericht zijn om de begroting zo goed mogelijk te laten functioneren. Kortom, de vraag is met welk stelsel de begrotingsfuncties het best worden gediend.
- De allocatie- en autorisatiefunctie van de begroting wordt het beste gediend met het verplichtingenstelsel. Er kan alleen via de begroting invloed worden uitgeoefend op het te voeren beleid als invloed kan worden uitgeoefend voordat de verplichtingen worden aangegaan; daarna ligt de keuze namelijk vast en zijn de uitgaven het gevolg daarvan. Als niet wordt aangehaakt bij het moment van verplichten kan het parlement voor voldongen feiten komen te staan. Terugdraaien van ingezette keuzes blijkt dan zeer moeilijk en vaak ook kostbaar. Nadeel van het verplichtingenstelsel is echter dat de invloed ervan op de ontwikkeling van de economie onderbelicht blijft (de macro-economische functie). Het is namelijk niet bekend welk beslag de overheidsbestedingen – die ooit uit de verplichtingen zullen voortvloeien – gedurende de begrotingsperiode op de in de economie aanwezige produktie capaciteit leggen
- De macro-economische functie sluit goed aan bij het kasstelsel. Veel financiële doelstellingen van het Rijk, bijvoorbeeld het financieringstekort en de collectieve lastendruk, zijn in kastermen gedefinieerd. Het moment van feitelijke ontvangst en uitgave sluit hierbij het best aan. Wat betreft het bestedingsaspect van de macro-economische functie zou aansluiting bij het verkregen rechtenstelsel meer op zijn plaats zijn. Daar echter het moment van ” verkregen recht” en “betaling” in de praktijk niet ver uit elkaar liggen, voldoet ook hier het kasstelsel. Het kasstelsel is echter uit hoofde van de autorisatiefunctie niet optimaal. Vaak zijn uitgaven het gevolg van eerder aangegane verplichtingen en komt het parlement eigenlijk voor een voldongen feit te staan. “Nee” zeggen tegen deze uitgaven is dan nauwelijks mogelijk. Ook bij de allocatiefunctie kan het kasstelsel gemakkelijk tot ontsporingen leiden. Projecten kunnen in eerste instantie zeer aantrekkelijk ogen vanwege het geringe middelenbeslag gedurende de eerste jaren, terwijl later zeer omvangrijke betalingen nodig zijn. Voorbeeld hiervan is dat de cumulatie van kleine automatiseringsprojecten uiteindelijk moet leiden tot de aanpassing van de gehele informatie-infrastructuur of tot gigantische bouwkundige aanpassingen in verband met de veranderende arbeidsomstandigheden (bijvoorbeeld te warm, te klein als gevolg van een intensief PC-gebruik enz.). Dit heet wel het camelnose-effect: tegen het neusje van de uitgaven wordt “ja” gezegd zonder dat men weet dat er nog een groot uitgavenbeest achter aankomt
- De beheersfunctie is het meest gediend met aansluiting bij een meer bedrijfseconomisch stelsel dat het mogelijk maakt de feitelijke waardevermindering als uitgave op te voeren. Vooral bij investeringen met een lang leven – zoals bij de aanleg van wegen, dijken en tunnels – is het van belang dat de uitgaven geleidelijk ten laste van verschillende begrotingsperiodes gebracht kunnen worden. Aansluiting bij het lasten-batenstelsel ligt dan voor de hand. Ook de verplichtingenbenadering is voor de beheersfunctie relevant, omdat door inventarisatie van verplichtingen grip kan worden gehouden op toekomstige uitgaven.
Uit het bovenstaande blijkt dat geen enkel begrotingsstelsel tegemoet komt aan alle begrotingsfuncties. Daarom is bij de rijksoverheid gekozen voor een combinatie. Een combinatie van het kasstelsel en het verplichtingenstelsel (zie paragraaf 3.4). Dit gecombineerde kasverplichtingenstelsel komt echter nog niet voldoende tegemoet aan de wensen van enkele bedrijfsmatig werkende overheidsdiensten. Deze hebben behoefte aan een meer bedrijfseconomische administratie via het lasten-batenstelsel. Ter voorkoming van suboptimale afwegingen is deze mogelijkheid onlangs voortgekomen uit het heroverwegingsrapport Verder bouwen aan Beheer. Dit rapport is tot stand gekomen onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Financiën en voorziet in een flexibilisering van beheersregels bij de rijksoverheid. Dit rapport maakt het, onder voorwaarden, mogelijk dat uitvoerende overheidsdiensten op een meer bedrijfsmatige leest geschoeid worden zonder dat de ministeriële verantwoordelijkheid over deze diensten komt te vervallen. Deze diensten blijven dus binnen het departementale verband, maar krijgen een apart besturings- en beheersregime. Voor dit laatste is aansluiting gezocht bij een organisatievorm die reeds enkele jaren bestaat in het Verenigd Koninkrijk, de zogenoemde agencies. In Nederland krijgen deze agentschappen onder andere de mogelijkheid een lasten-batenstelsel aan te nemen, een stelsel dat beter aansluit bij een bedrijfsmatige manier van werken.
Zie: Heroverwegingswerkgroep Beheersregels, Verder bouwen aan Beheer, Den Haag, 1991.