In navolging van Max Weber (1861-192 1) wordt in deze paragraaf het begrip “bureaucratie” in neutrale zin gebruikt. Weber geeft een tentatieve, ideaaltypische definitie van bureaucratie. De zeventien kenmerken waarin hij bureaucratie omschrijft zijn onderscheiden naar “wijze van functioneren” (Legal-rationale Herrschaft) en ,,functionarissen” (Bürokratische Verwaltungssttab). Deze kenmerken zijn door Van Braam tot twintig kenmerken uitgebreid (tabel l).

Tabel 1. Kenmerken van de bureaucratische bestuursorganisatie.

A.	Kenmerken van functioneren
1.	continue bestuurswerkzaamheid
2.	formele regels en procedures
3.	vaste, gespecialiseerde ambten
4.	hiërarchische ambtsordening
5.	ambtsuitoefening door middel van schriftelijke stukken met behulp van
6.	ter beschikking gestelde middelen
7.	geen eigendomsrecht op het ambt
8.	rationele discipline en controle

B.	Kenmerken van functionarissen
9.	ambtsvervulling door individuele functionarissen
10.	die ondergeschikt zijn
11.	benoemd zijn
12.	deskundig zijn
13.	aangesteld op contractbasis
14.	in vaste positie
15.	het ambt als hoofdberoep vervullen
16.	in geschematiseerde carrières
17.	beloond met vast salaris en pensioen in geld
18.	beloond naar rang en stand
19.	bevorderd naar anciënniteit
20.	formele bescherming van de ambtelijke positie

In overeenstemming met het door Weber en Van Braam gemaakte onderscheid tussen bureaucratie als organisatie en bureaucratie als groep van overheidsfunctionarissen kent het begrip twee neutrale betekenissen:

In het spraakgebruik wordt bureaucratie gehanteerd zowel in neutrale als in negatieve zin (tabel 2).

In de wetenschappelijke literatuur wordt bureaucratie in negatieve zin aangeduid als bureaucratisme. Het merendeel van de definities van bureaucratie heeft betrekking op de overheid zelf en hen die er werken. Velen menen dat bureaucratisering (de toename van bureaucratische kenmerken in structuur en functioneren) niet alleen beperkt is tot de overheid, maar de gehele samenleving doortrekt. In die zin wordt wel gesproken van “bureaucratisering van de samenleving” als uitdrukking van het rationalisatieproces dat zich in de westerse wereld al heeft voltrokken sinds de zeventiende eeuw. Webers theorie omtrent bureaucratisering heeft ook pas betekenis wanneer zij wordt bekeken in relatie tot zijn theorie over rationalisering.

Tabel 2. Bureaucratie in het spraakgebruik.

A.	in neutrale zin:
1.	de hogere ambtenaren
2.	regering door ambtenaren (denk aan De Gournay)
3.	grote, complexe organisatie
4.	verschijnselen van maatschappelijke beheersing of sturing door ambtenaren
5.	moderne grootschalig georganiseerde samenleving

B.		in negatieve zin:
6.	dysfunctioneel gedrag van ambtenaren (formalisme, paperasserie, traagheid, afschuiven van verantwoordelijkheid e.d.)
7.	(ongewenste en gevaarlijke) machtsvorming en machtsuitoefening door ambtenaren

Bovenstaande definities van bureaucratie (organisatie én ambtelijk apparaat) vormen de basis voor het onderzoek naar ontwikkeling in structuur en functioneren van de bureaucratie. Of men het nu “eens” is met Weber of niet, algemeen wordt het bureaucratie-begrip gezien als een van de meest bruikbare concepten in het (vergelijkend) bestuurskundig onderzoek. Onder de twintig hierboven genoemde kenmerken zijn er verschillende die goed geoperationaliseerd kunnen worden ten behoeve van empirisch onderzoek. In het vervolg van deze bijdrage zullen in verschillende paragrafen indicatoren van bureaucratisering en nadere begripsomschrijvingen worden gegeven.

In deze bijdrage wordt bureaucratisering van overheid en samenleving gezien als een consequentie van veranderde opvattingen over de taak van de overheid. De hoofdvraag luidt dan ook: hoe heeft de ontwikkeling van het takenpakket van de overheid zich vertaald in bureaucratisering, te beoordelen aan de ontwikkeling van het ambtelijke apparaat en de ontwikkeling van de organisatiestructuur?