Inhoud

Medewetgeving

Er komt geen wet tot stand zonder de uitdrukkelijke instemming van zowel de Tweede als de Eerste Kamer, danwel – bij wijze van uitzondering – van de verenigde vergadering van beide kamers. In de praktijk ligt het initiatief in de wetgeving vrijwel altijd bij de regering, al beschikt ook de Tweede Kamer over het zogenaamde recht van initiatief, zie de paragraaf Recht van initiatief.

Per jaar worden sinds het midden van de jaren negentig ruim 200 wetsvoorstellen, inclusief voorstellen ten aanzien van de goed te keuren verdragen maar exclusief de begrotingsvoorstellen, bij de Tweede Kamer ingediend. De gemiddelde behandelingsduur van de wetsvoorstellen bedroeg tot het midden van de jaren tachtig in de Tweede Kamer ongeveer een jaar en in de Eerste Kamer twee tot drie maanden. Onderstaande tabel laat zien hoe lang alle regeringsvoorstellen, die het Staatsblad zouden halen onder de kabinetten -Marijnen tot en met -Lubbers I, bij Tweede en Eerste Kamer in behandeling waren.

In de Tweede Kamer was het tot 1994 vooral van belang of de kamercommissie, waaraan het wetsvoorstel was toegewezen al dan niet een voorlopig verslag uitbracht. Sinds het reglement van orde van 1994 er van uitgaat dat direct een (eind)verslag wordt uitgebracht lijkt de schriftelijke voorbereiding van de openbare behandeling – en daarmee de behandeling als geheel – in de Tweede Kamer minder tijd in beslag te nemen.

De inbreng van de Tweede Kamer is er met name op gericht de betrokken bewindslieden het wetsvoorstel aan de wensen van de kamer te laten aanpassen. Die bewindslieden zijn in veel gevallen bereid aan de wensen van de meerderheid – danwel een kleiner deel – van de kamer tegemoet te komen.

Er komt dan ook niet zo vaak een belangrijke wetswijziging tot stand – laat staan een geheel nieuwe wet – waarbij de regering het oorspronkelijk ingediende voorstel niet via een zogenaamde nota van wijziging aan de vanuit de kamer geuite opmerkingen en kritiek heeft aangepast.

Duur van de behandeling van wetsvoorstellen in de Raad van State, Tweede en Eerste Kamer, gemiddelde, minimale en maximale duur.

Gemiddelde duur:

 

Vergaderjaar

2017-2018

2016-2017

2015-2016

2014-2015

2013-2014

2012-2013

2011-2012

2010-2011

2009-2010

Raad van State

37

48

45

40

36

34

47

45

47

Tweede Kamer

182

176

208

178

218

187

204

187

176

Eerste Kamer

97 88

84

85

93

94

104

91

102

Totaal

316

312

337

303

347

315

355

323

325

Minimale duur:

Vergaderjaar

2017-2018

2016-2017

2015-2016

2014-2015

2013-2014

2012-2013

2011-2012

2010-2011

2009-2010

Raad van State

1 3

2

3

2

1

1

1

1

Tweede Kamer

1 17

7

8

6

7

6

15

10

Eerste Kamer

0 5

5

12

5

12

5

5

12

Totaal

2 25

14

23

13

20

12

21

23

Maximale duur:

Vergaderjaar

2017-2018

2016-2017

2015-2016

2014-2015

2013-2014

2012-2013

2011-2012

2010-2011

2009-2010

Raad van State

246 198

232

232

219

113

152

227

169

Tweede Kamer

2.447 1.525

5647

2276

2849

1299

1841

1961

1381

Eerste Kamer

2.758 1.463

882

1204

1092

1267

1804

964

1827

Totaal

5451 3.186

6761

3712

4160

2679

3797

3152

3377

Op 29 april 2015 stuurde minister van Financiën Dijsselbloem de Kamer een voorstel om de begrotingsbehandeling te versnellen, zie: Bijlage 34.000, Handelingen Eerste Kamer, 2014-2015, nr. N, brief van de minister van Financiën.

In figuur 1 (Bron: M.P.C.M. van Schendelen, Parlementaireinformatie, besluitvorming en vertegenwoordiging.Rotterdam, 1975,  p .6149)  en figuur 2 (Bron: K. Th. J. van den Berg, J. J. Vis en D. J. Elzinga, Parlement en politiek, ‘s-Gravenhage, 3e gewijzigde druk, 1984 p. 54; in 2003 aangepaste versie) is de parlementaire behandeling van een regeringsvoorstel schematisch aangegeven.

De geschetste procedure heeft wel als effect dat vrijwel elk wetsvoorstel dat in stemming komt in de Tweede Kamer, wordt aangenomen. Gemiddeld wordt nog niet één regeringsvoorstel per jaar verworpen. Een aanzienlijk groter aantal wetsvoorstellen bereikt desalniettemin toch niet het Staatsblad. Per jaar worden gemiddeld circa vier wetsvoorstellen door de regering ingetrokken. In veel gevallen betreft het hierbij voorstellen die al onder een vorig kabinet bij de Tweede Kamer waren ingediend.

Na aanvaarding in de Tweede Kamer, kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel officieel slechts aannemen of verwerpen, afgezien van de zelden toegepaste mogelijkheid het voorstel niet in plenaire behandeling te nemen. Regelmatig wordt echter gesproken over het verkapt recht van amendement van de Eerste Kamer, waarmee de praktijk wordt aangeduid dat de Senaat de regering er toe brengt een wetsvoorstel in te dienen bij de Tweede Kamer tot wijziging van een in de Eerste Kamer aanhangig wetsvoorstel. Zo’n wijzigingsvoorstel wordt ook wel een novelle genoemd. De Eerste Kamer legt de behandeling van het wetsvoorstel dan stil totdat de novelle door de Tweede Kamer is goedgekeurd en bij de Eerste Kamer terecht komt. Vervolgens stemt de Eerste Kamer dan met beide wetsvoorstellen in. Als de Eerste Kamer bezwaren heeft tegen een bepaald onderdeel van een wetsvoorstel kan het kabinet ook nog voorstellen dat bepaalde onderdeel van de wet nog niet of geheel niet in werking te laten treden. In 2004 is de Eerste Kamer begonnen met het systematisch registreren van door het kabinet gedane toezeggingen.

Zie over de novelle:

  • F. de Vries, De staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer, diss., Deventer, 2000, met name hoofdstuk 6, pp. 187-220. In zijn staatsrechtelijke proefschrift gaat De Vries in de hoofdstukken 5 tot en met 7 uitvoerig in op de rol van de Eerste Kamer als medewetgever
  • H. Bevers, Nieuws over de novelle, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en publiekrecht, 1990, nr. 6, pp. 391-408. 

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de aantallen ingediende novelles sinds het parlementaire jaar 2003-2004.

Aantal novelles

2003-2004

5

2004-2005

6

2005-2006

3

2006-2007

3

2007-2008

1

2008-2009

0

2009-2010

1

2010-2011

0

2011-2012

1

2012-2013

2

2013-2014

3

2014-2015

 1

2015-2016

5

2016-2017

2

2017-2018

3

Al enige decennia wordt een wisselend deel van ongeveer een kwart tot de helft van de wetsvoorstellen – exclusief begrotingsvoorstellen – „zonder beraadslaging en zonder stemming” door de Senaat aanvaard. Sinds het midden van de jaren zeventig ziet de Eerste Kamer er met het oog op een snelle behandeling ook nogal eens van af de departementale begroting te behandelen. Daarvoor komt dan in het voorjaar een zogenaamd beleidsdebat met de betrokken minister en eventueel de staatssecretaris(sen) in de plaats.

Ook voor de Senaat geldt dat hij gemiddeld nog niet één wetsvoorstel per jaar verwerpt. Bert van den Braak geeft een overzicht van alle wetsvoorstellen, die de Eerste Kamer tussen 1815 en 1995 heeft verworpen; zie: Bert van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995, Den Haag, 1998.

 Drie belangwekkende voorstellen die door de Eerste Kamer werden verworpen in het recente verleden waren:

  • Het grondwetsherzieningsvoorstel tot invoering van het correctief wetgevingsreferendum op centraal en decentraal niveau
  • Het grondwetsherzieningsvoorstel tot introductie van het zogenaamde minderheidsrecht op enquête in 1982 (zie paragraaf 5.6)
  • De ontwerp Comptabiliteitswet in 1972 (zie: Handelingen Eerste Kamer, 1971-1972, pp. 165-181). 

De verwerping van laatstgenoemd tweede-lezingsvoorstel op 19 mei 1999 – met 49 stemmen voor en 26 stemmen tegen – resulteerde erin dat de bewindslieden van het kabinet-Kok II nog op dezelfde dag hun portefeuilles ter beschikking stelden.

Een opmerkelijk geval deed zich voor in 1983 toen de Senaat met algemene stemmen tegen verlenging van het zogenaamde Politie-stopwetje – opschorting van de overgang van rechtswege van gemeenten van rijks- naar gemeentepolitie en omgekeerd – stemde (zie: Handelingen Eerste Kamer, 1982-1983, pp. 419-446).

Zie voor de hantering van het recht van amendement paragraaf Recht van amendement.

Onderstaande tabel bevat vanaf het parlementaire jaar 2005-2006 de aantallen door de Eerste Kamer behandelde wetsvoorstellen (inclusief begrotingen en planologische kernbeslissingen) en het aantal verworpen wetsvoorstellen.

 

Wetsvoorstellen

behandeld

verworpen

2005-2006

269

2

2006-2007

251

0

2007-2008

199

3

2008-2009

257

0

2009-2010

256

2

2010-2011

276

1

2011-2012

311

4

2012-2013

245

1

2013-2014

201 1

0

2014-2015

223 2

3

2015-2016

235 2

2

2016-2017

221 2 0

2017-2018

217 2 2

1 = inclusief 4 ingetrokken wetsvoorstellen
2 = inclusief 1 ingetrokken wetsvoorstel

Zie verder:

  • W.F. de Gaay Fortman (red.), Problemen van wetgeving. Deventer, 1982; hieruit met name: B. de Gaay Fortman, Parlement en wetgeving, pp. 43-69
  • T. Koopmans, De rol van de wetgever, in: Honderd jaar rechtsleven, Nederlandse Juristen-Vereniging, 1870-1970, Zwolle, 1970, pp. 211-235. 

Zie voor kwantitatieve gegevens over het proces van wetgeving:

  • G. Visscher, Parlementaire invloed op wetgeving. Inventarisatie en analyse van de invloed van de beide Kamers der Staten-Generaal op de wetgevende activiteiten van de kabinetten-Marijnen tot en met -Lubbers I, ’s-Gravenhage, 1994
  • M.P.C.M. van Schendelen en H.Th.J.F. van Maarseveen, Proces van wetgeving, Groningen, 1976. 

Zie voor het onderwerp delegatie van wetgeving en de mogelijke uitholling van de wetgevende betekenis van de Staten-Generaal:

  • A.J. de Bok, Delegatie van wetgeving onder voorbehoud, in: Bestuurswetenschappen, 38 (1984), pp. 162-176
  • J.A.M. van Angeren, De parlementaire inbreng bij gedelegeerde wetgeving, in: Nederlands Juristenblad 53 (1978), pp. 349-355. 

Voor een verslag van een kwantitatief onderzoek naar het delegatieverschijnsel, zie: M.P.C.M. van Schendelen, Terugtred van de wetgever, Groningen, 1976.

Zie voor beschouwingen over de vraag of er verandering gebracht dient te worden in de wijze van voorbereiding en totstandkoming van wetgeving, respectievelijk in het proces van wetgeving: J. M. Polak en M. Scheltema, Praeadviezen aan de Nederlandse Juristenvereniging over wetgeving, Handelingen der Nederlandse Juristenvereniging, deel I, Zwolle, 1979.

Zie voor de min of meer actuele discussie over het proces van wetgeving allereerst de nota Voortvarend wetgeven van minister van Justitie E.M.H. Hirsch Ballin; Bijlage 23.462 nr. 1, Handelingen Tweede Kamer 1993-1994, alsmede: Ph. Eijlander e.a. (red.), Wetgeven en de maat van de tijd, Zwolle, 1994.

Zie voor het grote aantal publicaties over het fenomeen wetgeving in het afgelopen decennium eveneens: Handboek van het Nederlandse Staatsrecht („Van der Pot-Donner”), bewerkt door L. Prakke, J.L. de Reede en G.J.M. van Wissen, Zwolle, 2001, veertiende druk, hoofdstuk 30.

Zie tenslotte voor een beeld van de rol van de beide kamers in het proces van wetgeving: Regelmaat afl. 2000/3, met daarin:

  • A. Postma, De rol van de Eerste Kamer bij de formele wetgeving, pp. 106-114
  • G. Visscher, De Tweede Kamer als eindredacteur, pp. 95-105.
Scroll naar top