Inhoud

Historische ontwikkeling van de kabinetsformatie

Ofschoon in 1848 het beginsel van de onschendbaarheid van de Koning en de verantwoordelijkheid van de ministers werd ingevoerd, was nog lang na 1848 de kabinetsformatie in hoge mate een persoonlijke beslissing van de koning.

Onder Willem III en ook nog onder koningin-regentes Emma speelde in het formatieproces de directeur van het Kabinet van de Koning(in) naar verhouding nog een grote rol. In de loop van de 19e eeuw werd echter steeds meer duidelijk dat de Koning een minister of een kabinet niet kon handhaven wanneer dat niet door het parlement werd aanvaard.

Onder het regentschap van koningin Emma (1890-1898) werd het regel dat de Koning(in) zich liet voorlichten door de vice-president van de Raad van State en de voorzitters van Eerste en Tweede Kamer. Koningin Wilhelmina voerde in 1905 de praktijk in waarbij zij zich naast deze drie adviseurs ook door enkele fractieleiders liet voorlichten alvorens een formatieopdracht te verstrekken. Sinds 1946 is het gebruik geworden dat de Koningin de voorzitters van alle Tweede-Kamerfracties ontvangt. De door hen verstrekte adviezen waren aanvankelijk vertrouwelijk. Zij zijn sinds 1971, mede op grond van een aanbeveling van de Commissie Overheidsvoorlichting (commissie-Biesheuvel, 1970), openbaar.

Tot 1918 traden de personen die de Koning had belast met het formeren van een kabinet gewoonlijk zelf als minister op. In dat jaar formeerde de priester W. H. Nolens een kabinet waarin hij zelf geen zitting nam. Dit kwam nadien herhaaldelijk voor. In 1951 besloot de Koningin de demissionaire minister D. U. Stikker (wiens aftreden na een stemming over een vertrouwensmotie in het parlement ingediend door zijn partijgenoot P. J. Oud een kabinetscrisis had veroorzaakt) niet te benoemen tot formateur maar tot informateur. De benoeming van informateurs in de eerste fase – en vaak ook in latere fasen – van het formatieproces is sinds 1959 regel.

Kabinetsformaties zijn noodzakelijk, telkens wanneer de ministers een ontslagaanvrage hebben ingediend. Sinds 1922 bestaat het gebruik dat de ministers hun ontslagaanvrage indienen aan de vooravond van Tweede-Kamerverkiezingen. Sinds een poging het kabinet-Biesheuvel te reconstrueren nadat de ministers van DS’70 op 20 juli 1972 waren uitgetreden mislukte, achten sommigen het een goed staatsrechtelijk gebruik dat nieuwe (tussentijdse) verkiezingen worden uitgeschreven telkens wanneer een kabinet in een parlementaire periode ten val komt. Aangezien dan kamerontbinding noodzakelijk is, waarvoor ministers verantwoordelijk zijn, moet in overleg met de Koningin ofwel het demissionaire kabinet ofwel een nieuw interimkabinet daartoe besluiten. De Koningin verzoekt demissionaire ministers steeds de lopende zaken te behartigen totdat een nieuw kabinet is geformeerd.

De kring van personen en groepen die naast het staatshoofd, de informateur en/of de formateur en de officiële adviseurs direct of indirect bij een kabinetsformatie zijn betrokken, is steeds groter geworden. Fractieleiders, fracties, groepen fractiespecialisten, voor sommige partijen partijorganen buiten het parlement, hoge ambtenaren, voorzitters van adviescolleges en pressiegroepen worden steeds meer in het proces van de kabinetsformatie betrokken of pogen althans daarop invloed uit te oefenen. Regeringsprogramma’s zijn als gevolg daarvan gedetailleerder geworden, en worden geacht de ministers en de leden van de regeringsfracties te binden. (Zie hierover R. B. Andeweg, K. L. L. M. Dittrich en Th. van der Tak, Government Formation in the Netherlands, in: R. T. Griffiths (red.), The economy and politics of the Netherlands since 1945, ’s-Gravenhage, 1980, pp. 223-249.)

In 1969 bracht de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Commissie-Cals-Donner) haar advies uit, o.a. over de kabinetsformatie. De meerderheid van de commissie adviseerde om in de Grondwet een bepaling over de kabinetsformateur op te nemen. Er zou in de Tweede Kamer over kandidaat-formateurs moeten worden gestemd. De kandidaat met een volstrekte meerderheid van de stemmen zou dan automatisch worden belast met de formatie.

In 1970 werd door Van Thijn (PvdA), Goudsmit (D66) en Aarden (PPR) een initiatiefwetsvoorstel ingediend over dit voorstel van de Commissie. Het wetsvoorstel werd verworpen. Maar er werd wél een motie aangenomen van Kolfschoten (KVP) waarin de Kamer werd opgeroepen in een openbaar debat te onderzoeken of een oordeel kan worden uitgesproken over een door de Koningin te bnoemen formateur. Dat debat leverde geen meerderheid op. Dit debat om een formateur aan te wijzen vond bij volgende verkiezingen niet meer plaats.

In 1974 vond het debat over de Nota inzake het Gronwetsherzieningsbeleid plaats. Het kabinet-Den Uyl was voorstander van een stemming over de formateur, maar daar was een kamermeerderheid tegen.

De Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (de commissie- Biesheuvel) stelde in 1984 voor om de Kamer wettelijk te verplichten binnen een week na verkiezingen een bindende voordracht aan de Koningin te doen voor de benoeming van de kabinetsformateur. Zowel regering als Kamer waren daar tegen.

In 1993 deed de Tweede externe commissie vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwingen (commissie-De Koning) in 1993 de aanbeveling om wettelijk vast te leggen dat na Tweede-Kamerverkiezingen de nieuwe gevormde Tweede Kamer aan de Koningin een kabinetsformateur voordraagt. Deze formateur zou dan ook de beoogd minister-president zijn. Een kamermeerderheid was tegen dit voorstel. Wél nam de Kamer een motie aan van Jurgens (PvdA) en Mateman (CDA) waardoor het mogelijk werd een debat te voeren met de (in)formateur.

In 2010 werd het Reglement van Orde van de Tweede Kamer gewijzigd. Op voorstel van Van der Ham (D66) en Van Gent (GroenLinks) werd het mogelijk dat de Kamer na de verkiezingen een debat houdt over te komen tot een voordracht – vergezeld van een opdracht – aan de Koningin voor de benoeming van een formateur of informateur dan wel formateurs of informateurs. De Kamervoorzitter polst daartoe na de verkiezingen de fractievoorzitters. Na de verkiezingen van 2010 bleek bij de fractievoorzitters aan een dergelijk debat geen behoefte te bestaan.

Zie:

  • Bijlage 30.698, Handelingen Tweede Kamer, 2005-2006, nrs. 1. e.v. Voorstel van de leden Van der Ham en Duyvendak (later Van Gent) tot wijziging van het Reglement van Orde.

In 2011 namen Elissen en Helder (beiden PVV) het initiatief tot een grondwetswijziging met als doel: modernisering van de rol van de Koning in het staatsbestel. Zij doen o.a. het voorstel om bij  de kabinetsformatie de Tweede Kamer een informatie- of formatieopdarcht vast te laten stellen. De Kamer wijst vervolgens ook een of meer (in)formateurs aan. Zie het Hoofdstuk Monarchie, paragraaf De Monarchie als staatsvorm.

In april 2011 dienden de Tweede-Kamerleden Schouw en Van der Ham (beiden D66) een verdergaande wijziging van het Reglement van Orde (artikel 139a) van de Tweede kamer in. De wijziging houdt in dat de Tweede Kamer zelf een informatieopdracht formuleert en één of meer informateurs dan wel formateurs benoemt. De Kamer doet dit uiterlijk een week na de installatie van de nieuwe Tweede Kamer. Er wordt dan gedebatteerd over de uitslag van de verkiezingen. Dat debat is nu dus voorgeschreven en niet langer alleen een mogelijkheid. Na afronding van de opdracht van een informateur beraadslaagt de Kamer in beginsel binnen een week opnieuw over het opstellen van een formatieopdracht en het aanwijzen van een formateur. Indien een (in)formatiepoging mislukt en de (in)formateur zijn opdracht aan de Kamer teruggeeft, beraadslaagt de Kamer in beginsel binnen een week opnieuw over een nieuwe opdracht en aanwijzing. Het voorstel werd op 27 maart 2012 aangenomen met de stemmen van SP, PvdD, PvdA, GroenLinks, D66, PVV en groep-Brinkman vóór.

Zie verder:

  • Handelingen Tweede Kamer, 2011-2012, 7 maart 2012 (debat),  21 maart (debat) en 27 maart (stemmingen)
  • Bijlage 32.759, Handelingen Tweede Kamer, 2010-2011 en 2011-2012, nrs. 1 e.v. Voorstel van de leden Schouw en Van der Ham tot wijziging van het Reglement van Orde in verband met de aanwijzing van kabinets(in)formateur(s).

In 2013 besloot de Tweede Kamer om de kabinetsformatie van 2012 te evalueren. De evaluatiecommissie bestond uit  prof.mr. P.P.T. Bovend’Eert (voorzitter), prof. dr. C.C. van Baalen en dr. A. van Kessel (allen Radboud Universiteit Nijmegen). De evaluatie diende zich vooral te richten op de volgende twee vragen:

  • heeft art. 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (waarin de kabinetsformatie wordt geregeld) bij de kabinetsformatie van 2012 goed gefunctioneerd?
  • Zou het artikel moeten worden aangepast?

De commissie concludeert dat aanpassing van het artikel niet nodig is. Zij is verder van mening dat bij de kabinetsformatie meer rekening moet worden gehouden met de steun voor een nieuw kabinet in de Eerste Kamer.

Ook is de commissie van mening dat de Kamervoorzitter de Koning tussentijds kan informeren over het verloop van de formatie. Daarover bestond nog onenigheid bij de formatie van 2012.

Zie verder het rapport van de commissie: Bijlage 33.410 Handelingen Tweede Kamer, 2014-2015, Kabinetsformatie 2012, nr. 72 Brief van de commissie evaluatie kabinetsformatie 2012, 9 december 2014.

In juli 2015 werd het Reglement van Orde van de Tweede Kamer gewijzigd op het punt van de kabinetsformatie. Allereerst wordt de (in)formateur nu “aangewezen” en niet meer “benoemd”. Verder vindt de stemming over de aanwijzing van de (in)formateur nu plaats volgende regeling “Stemming over zaken” (en dus niet meer hoofdelijk). Tenslotte wordt expliciet geregeld dat de Kamer in)formateurs ook tijdens de uitvoering van hun opdracht kan uitnodigen om over het verloop van die opdracht inlichtingen te verschaffen.

Zie: Bijlage 34.187 Handelingen Tweede Kamer, 2014-2015, Voorstel tot wijziging van het Reglement van Orde in verband met aanpassing van de regeling rondom kabinets(in)formatie, nrs. 1 e.v.

Voor gegevens over de historische ontwikkeling van de kabinetsformatie zie: G. J. Lammers, De Kroon en de kabinetsformatie, IJmuiden, 1952.

Zie voorts een aantal werken over kabinetsformaties in het verleden:

  • C.C. van Baalen en A. van Kessel, Kabinetsformaties 1977-2012, Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, Nijmegen, Uitgeverij Boom, Amsterdam, 2016
  • P. Bovend’Eert, C.C. van Baalen en A. van Kessel, Zonder Koningin, Elsevier, Amsterdam, 2016 (over de formatie van het tweede kabinet Rutte)
  • C.C. van Baalen en A. van Kessel, Het nieuwe formeren en verder;A. W. Heringa, Constitutionele bespiegelingen over ‘Bruggen slaan’;A. Timmermans, De evenwichtskunst van het Kabinet-Rutte II
  • C.R. Mansveld (red.), Het nieuwe formeren. Terugblik op de formatie van het kabinet-Rutte II, Montesquieu Instituut, Den Haag, 2013. Dit werk bevat de volgende onderdelen:
    • J.Th.J. van den Berg, ‘Ach Majesteit, uiteindelijk komt er altijd een kabinet’, pp. 9-15.
    • C.C. van Baalen, ‘De kabinetsformatie en de instituties: De Tweede Kamer’, pp. 15-35
    • P.P.T. Bovend’Eert, ‘De kabinetsformatie en de instituties: De Eerste kamer’, pp. 35-51
    • J.Th.J. van den Berg, ‘De kabinetsformatie en de instituties: De Koning’, pp. 51-69
    • J.Th.J. van den Berg, ‘De ‘Tien Geboden’ van de formatie, pp. 69-79
    • J.Th.J. van den Berg, ‘Epiloog: Het nieuwe artikel 139a’, pp. 79-87
  • J.Th.J. van den Berg (red.), Koning, Kamers, kabinetsformatie. Instituties en conventies bij de coalitievorming in Nederland, Den Haag, 2012
  • C.C. van Baalen en A. van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen, Amsterdam, 2012
  • L. van Poelgeest, Kabinetsformaties 1982-2002. Een staatkundig overzicht, Den Haag, 2011
  • E. van Thijn, De formatie, Amsterdam, 2010
  • B. van den Braak, ‘Kabinetsformaties: vaste patronen, wisselende beelden’, in: Liberaal Réveil, 2007, nr. 1, pp. 11-16
  • C.C. van Baalen, Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties, 1946-2002, Den Haag, 2003
  • J.J. Vis, Verdelen en heersen: opmerkingen over de kabinetsformatie in Nederland , Groningen, 1995
  • J .A. Prins, Tot het vormen van een kabinet, dat …: een vergelijkende studie tussen de aan het Staatshoofd uitgebrachte adviezen en de verstrekte (in-)formatie-opdrachten over de perioden 1946-1989 , Wateringen, 1994
  • R. Hessing, R. Hillebrand, De kabinetsformatie, Leiden, 1989
  • W.J.M. van Mechelen, J.C.M. Snel en A.I.F.M. van de Ven, Kabinetsformatie: inventarisatie van de voorstellen die (mede) gericht zijn op versnelling en verbetering; 1964-1984: reacties op het rapport van de Staatscommissie relatie kiezersbeleidsvorming: literatuurrapport , ’s-Gravenhage, 1986
  • Relatie kiezers-beleidsvorming, Rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (commissie-Biesheuvel),’s-Gravenhage, 1984
  • P. F. Maas, Kabinetsformaties 1959-1973, ’s-Gravenhage, 1982
  • A. K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformaties, Deventer, 1978
  • F. J. F. M. Duynstee, De kabinetsformaties 1946-1965 , Deventer, 1966.

Zie voor meer specifieke formaties:

  • B. Bukman, Het slagveld : de lange weg naar het kabinet-Rutte, Amsterdam, 2011
  • J. de Bruijn, Wilhelmina formeert. De kabinetscrisis van 1907-1908, Uitgeverij Boom, 2011
  • J. Heymans, Over rechts, de formatie. Met een politieke analyse van Frits Wester, Amsterdam, 2010
  • W.A.F.G. Vermeend en E. Bode, Het minderheidskabinet : het politieke schaakspel om de macht : campagne, verkiezingen, formatie, het kabinet en de gevolgen van het beleid : de winnaars en verliezers, Den Haag, 2010
  • R. J. Stevens, L. J. Giebels en P. F. Maas, De formatiedagboeken van Beel 1945-1973, Handboek voor formateurs , Nijmegen/Den Haag, 1994
  • J. E. C. M. van Oerle, Kabinetsformatie onder hoogspanning 1948: De formatiedagboeken van Beel, Drees, Van der Goes van Naters en Romme, Amsterdam, 1989
  • M. de Gaay Fortman, Houdgreep van de meerderheid?: juridische aspecten van de regeerakkoorden van de kabinetten Lubbers I en II , z.p., 1988
  • P. P. Th. Bovend’Eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms , ’s-Gravenhage, 1988
  • R. B. Andeweg, „De kabinetsformatie 1986”, in: R. A. Koole (red.), Jaarboek Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen 1986 , Groningen, 1987
  • H. A. van Wijnen, A man for all seasons: de kabinetsformaties van mr. W.F. de Gaay Fortman , Amsterdam, 1986
  • K. L. L. M. Dittrich, J. Cohen en V. Rutgers, Het einde van een tijdperk: verslag van de kabinetsformaties 1981 en 1982, Maastricht, 1983
  • E. van Thijn, Dagboek van een onderhandelaar, Amsterdam, 1978
  • M.C. Burkens, ‘De kabinetsformatie 1977, deel II: de vorming van een CDA/VVD-kabinet’, in: NJB, 1978, pp. 28-35
  • M.C. Burkens, ‘De kabinetsformatie 1977, deel I: de eerste honderdvierenzestig dagen’, in: NJB, 1977, pp. 1017-1028
  • R. B. Andeweg, K. L. L. M. Dittrich en Th. van der Tak, Kabinetsformatie 1977, Leiden, 1977 (3e druk 1979)
  • J. J. Vis, De kabinetsformatie 1973: de slag om het Catshuis, Utrecht, 1973
  • J.E.C.M. van Oerle, Kabinetsformatie onder hoogspanning. 1948. De formatiedagboeken van Beel, Drees, Van der Goes van Naters en Romme, Amsterdam, 1989
  • G. Puchinger, Colijn en het einde van de coalitie, deel I: de geschiedenis van de kabinetsformaties 1918-1924, Kampen, 1969 (2e druk 1970); deel 11: de geschiedenis van de kabinetsformaties 1925-1929, Kampen, 1980; deel III: de geschiedenis van de kabinetsformaties 1933-1939, Leiden, 1993
  • J. A. H. Verhagen, De totstandkoming van het eerste ministerie Ruys de Beerenbrouck, ’s-Hertogenbosch, 1952
  • G. Puchinger (red.), Dagboek kabinetsformatie 1918 door H. Colijn, Amsterdam, 1993
  • J. Voerman, Het conflict Kuyper-Heemskerk, Utrecht,1954
  • J. de Bruyn, “Kuyper ist ein Luegner”. De kabinetsformatie van 1901, Amsterdam, 2001.

Zie voor een vergelijking tussen Nederland en Duitsland: P. Bootsma, Coalitievorming. Een vergelijking tussen Duitsland en Nederland, Boom, 2017. 

Scroll naar top