Inhoud

Scheiding beleid en uitvoering

Met de aandacht voor de aansturing van uitvoerende diensten bij de rijksoverheid uit de vorige paragraaf zijn we aanbeland bij een onderwerp dat recent aan aandacht heeft gewonnen binnen de rijksoverheid. Het betreft het onderwerp “scheiding van beleid en uitvoering”. In 1993 zijn een aantal rapporten verschenen van commissies die op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek hebben verricht naar het politiek-bestuurlijk bestel in Nederland en de eventuele aanpassingen die hierin zouden moeten c.q. kunnen worden aangebracht. Deze rapporten waren een vervolg op de Vraagpuntennota, die aan het begin van kabinet Lubbers III werd opgesteld door de zogenaamde Commissie Deetman; een commissie die de onderzoeken naar de staatsrechtelijke, bestuurlijke en staatskundige vernieuwing heeft geïnitieerd.

Een tweetal rapporten is hier van belang. Het eerste rapport betreft het rapport van de commissie Wiegel (het rapport van de vierde externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing: organisatie en functioneren van de rijksdienst). In dit rapport staat het streven naar een flexibele en hoogwaardige rijksdienst centraal. Dit rapport kent verschillende aanbevelingen. In dit kader is vooral de aanbeveling betreffende de vorming van kerndepartementen van belang. Kerndepartementen zijn hoogwaardige departementen, die zich meer op de hoofdlijnen van het beleid en de beleidsontwikkeling richten en veel minder op de uitvoering van de taken. Het streven naar kerndepartementen is volgens de commissie al lang bezig als we kijken naar de vele verzelfstandigingen van de afgelopen jaren. De commissie bepleit een versterking van deze reeds ingeslagen weg.

Bovendien zijn er inhoudelijke redenen voor het streven naar kerndepartementen en uitvoering op afstand.

Allereerst zou een scheiding van beleid in kerndepartementen en uitvoering in zelfstandige diensten een emancipatie van de uitvoering kunnen opleveren. Een afzonderlijke uitvoeringstoets zou in dit geval een rem kunnen betekenen op de wildgroei van moeilijk uitvoerbare en fraudegevoelige regelgeving.

Daarnaast is de huidige omvang van de rijksdienst (zowel in aantallen ambtenaren als in aantallen taken en organisatieonderdelen) zo groot dat snel reageren en snel optreden worden belemmerd.

Ook is sprake van een fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid; de minister is voor alles verantwoordelijk wat er bij de onder hem ressorterende dienstonderdelen gebeurt. Echter, de span of control van de minister is niet zo groot dat hij op de hoogte kan zijn van alles wat er in deze dienstonderdelen gebeurt. Materieel kan de minister de verantwoordelijkheid dus niet dragen, formeel moet dat wel. Een beperking van de ministeriële bevoegdheden en verantwoordelijkheid tot de hoofdlijnen van het beleid zou deze fictie kunnen wegnemen. Deze beperking geldt dan ook voor de parlementaire controle. Het rapport van de commissie Scheltema (eerste externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing) richt zich juist op de staatsrechtelijke gevolgen van een scheiding van beleid en uitvoering voor de ministeriële verantwoordelijkheid en de daarmee samenhangende gevolgen voor de parlementaire controle.

Zie: – Eerste externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing (commissie Scheltema), Steekhoudend ministerschap; betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid, Den Haag, 1993.

Interne verzelfstandiging levert geen bijdrage aan de totstandkoming van kerndepartementen, volgens de commissie Wiegel: het intern verzelfstandigde onderdeel blijft deel uitmaken van het departement en blijft volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De secretarissen-generaal van de verschillende departementen denken over dit laatste anders. Zij hebben, verzameld in het College van SG’ s en op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken, een advies geschreven aan de regering. In dit advies wordt vermeld dat weliswaar interne verzelfstandiging de ministeriële verantwoordelijkheid onaangetast laat, maar dat dit niet wegneemt dat ook aan interne verzelfstandiging efficiency- en effectiviteitsverhogende mogelijkheden toegedicht kunnen worden. De minister-president en de minister van Binnenlandse Zaken hebben naar aanleiding van deze reactie van de secretarissen-generaal een brief geschreven aan de voorzitter van de Tweede Kamer .

Zie voor het rapport van de commissie Wiegel: – Vierde externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing (commissie Wiegel), Naar Kerndepartementen; kiezen voor een hoogwaardige en flexibele rijksdienst, Den Haag, 1993.

Zie voor het rapport van de secretarissen-generaal:

  • De organisatie en werkwijze van de rijksdienst, Bijlage 21.835, Handelingen Tweede Kamer, 1992-1993, nr. 15
  • Brief van de Minister-President en de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 7 september 1993.

Er zijn een aantal belangrijke aandachtspunten en voorwaarden bij het op afstand plaatsen van rijksdienstonderdelen. Zo zal bij een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid expliciete betrokkenheid van het parlement nodig zijn, daar ook haar controlemogelijkheden beperkt zullen worden. Daarnaast is het noodzakelijk dat aansturings- en verantwoordingsinstrumenten worden ontwikkeld tussen verzelfstandigd orgaan en kerndepartement en dat coördinatie tussen beleid en uitvoering gewaarborgd blijft (interfaces). Dit kan worden gewaarborgd door informatiecontracten, managementcontracten, jaarverslagen, periodieke evaluatie door derden, adviesrecht uitvoerend orgaan, raad van toezicht enzovoort. Niet alleen de koppeling met het kerndepartement, maar ook de verticale verbindingen met de afnemers van de diensten en produkten is van belang voor zowel de kwaliteit van de uitvoering als van het beleid. Deze interface kan lopen via de Wet Openbaarheid van Bestuur, ombudsman, rechter, citizens charter enzovoort.

In december 1993 is over de verschillende rapporten in de Tweede Kamer van gedachten gewisseld met de regering. De opstelling van de Tweede Kamer was terughoudend, vooral op het terrein van de scheiding tussen beleid en uitvoering en een eventuele beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid tot de hoofdlijnen van het beleid. Dit laatste zou ook gevolgen hebben voor de controlemogelijkheden van het parlement. Meer principiële voorstellen zullen van een volgend kabinet moeten komen.

Scroll naar top