Inhoud

Wet in formele zin

Een maatschappelijk probleem of knelpunt vormt in het algemeen de start van het wetgevingsproces. Meestal wordt vervolgens op één of enkele departementen het wetsvoorstel voorbereid. Indien de verantwoordelijke minister(s) of staatssecretaris(sen) zich kan vinden in het voorstel zal hij het voorstel in de ministerraad brengen. Na een positief kabinetsbesluit over het voorstel zal het voorstel worden voorgelegd aan de Raad van State die een advies uitbrengt. Vroeger was het advies van de Raad van State geheim, tegenwoordig is het openbaar. Het advies van de Raad van State kan aanleiding zijn tot wijziging van het voorstel. De volgende stap in het wetgevingsproces is de indiening van het voorstel bij de Tweede Kamer. Bij het wetsvoorstel wordt een koninklijke boodschap gevoegd alsmede de Memorie van Toelichting. Deze Memorie van Toelichting beschrijft de achtergronden van de wet en van de verschillende afzonderlijke artikelen. De Memorie van Toelichting vormt ook nadat de wet in werking is getreden een belangrijke bron van informatie. Ook de rechter zal voor het vaststellen van de bedoelingen van de wetgever vaak de Memorie van Toelichting raadplegen. De behandeling door de Tweede Kamer begint met de voorbereiding door een commissie uit de kamer. Deze commissie komt, eventueel na nadere correspondentie met de regering (voorlopig verslag, Memorie van Antwoord), met een advies. Op basis van dit advies vindt de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer plaats. De Tweede Kamer heeft het recht van amendement. Dit recht houdt in dat de kamer wijzigingen kan aanbrengen in het wetsvoorstel. Ongeveer een kwart van alle wetsvoorstellen uit de periode 1963 tot 1986 is door de Tweede Kamer geamendeerd (Visscher, 1994). Nadat de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen, wordt het wetsvoorstel naar de Eerste Kamer gestuurd. Ook in de Eerste Kamer wordt de plenaire behandeling voorafgegaan door de behandeling van het voorstel in een commissie. Anders dan de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer niet het recht van amendement. Wel is het mogelijk dat de Eerste Kamer aangeeft dat zij een wetsvoorstel in de huidige vorm zal verwerpen, maar ermee akkoord zal gaan wanneer de regering het voorstel op enkele punten verandert. Een dergelijke wijzigingswet wordt in de literatuur een novelle genoemd. (Een dergelijke gang van zaken is in de literatuur bekritiseerd; gesteld wordt dat sprake is van een verkapt amendementsrecht.) Na goedkeuring door de Eerste Kamer dient een wet te worden ondertekend door de Koningin, de betrokken minister(s) en staatssecretaris(sen). Bovendien dient de minister van Justitie de wet te ondertekenen. Indien de betrokken bewindspersonen niet akkoord gaan met de amendementen die de Tweede Kamer heeft aangebracht, hebben zij altijd nog de mogelijkheid de wet niet te ondertekenen. In het algemeen zullen de betrokken bewindspersonen een dergelijk voornemen al duidelijk maken tijdens het debat met de Tweede Kamer. Op de minister van Justitie rust vervolgens de plicht de wet te plaatsen in het Staatsblad. De wet zelf regelt in het algemeen het tijdstip van inwerkingtreding. In enkele gevallen gebeurt het dat de wet zelf dit niet regelt, maar dat hiervoor een afzonderlijke wet wordt aangenomen.

Volgens Visscher (1994) hebben de Tweede en Eerste Kamer in de door hem onderzochte periode (23 jaar) slechts één procent van de in stemming gekomen regeringsvoorstellen verworpen. Hiervan zijn zestien voorstellen gestrand in de Eerste Kamer. Volgens Visscher (1994) zegt dit geringe percentage niet zo veel. Een confrontatie tussen regering en parlement kan uit de weg worden gegaan door middel van amendementen van de Tweede Kamer op het voorstel, aanpassing van het voorstel door de regering zelf, of door intrekking van het voorstel. Visscher (1994) heeft geconstateerd dat in de periode van 1963 tot 1986 circa vijf procent van alle voorstellen door de regering zijn ingetrokken.

Hiervoor is uitgegaan van een wetsvoorstel op initiatief van de regering. Ook de Tweede Kamer heeft de mogelijkheid met een zogenaamde initiatiefwet te komen. Na goedkeuring van een dergelijk wetsvoorstel door Tweede en Eerste Kamer heeft de regering de keuze een dergelijk wetsvoorstel al dan niet te bekrachtigen. Voordat de regering daartoe besluit moet het advies worden ingewonnen van de Raad van State. Visscher (1994) constateert dat in de periode tussen 1963 en 1986 ruim één procent (36 van de 2804 wetsvoorstellen) van alle tot stand gekomen wetten een initiatiefwet was. In totaal werden in deze periode meer dan 100 voorstellen ingediend, waarvan het merendeel niet door beide Kamers werd aangenomen. Alle door beide Kamers aangenomen initiatiefwetsvoorstellen zijn door de regering bekrachtigd (Visscher 1994).

Literatuur: G. Visscher, Parlementaire invloed op wetgeving: inventarisatie en analyse van de invloed van de beide Kamers der Staten-Generaal op de wetgevende activiteiten van de kabinetten-Marijnen tot en met -Lubbers I, Den Haag, 1994.

Scroll naar top