De Grondwet van 1848 kende de Tweede Kamer het recht van enquête (dat is: onderzoek) toe, te regelen bij wet. De Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering van beide kamers hebben dit recht sinds 1887. Sinds de nieuwe regeling van 2008 beslist de Kamer over het al dan niet gebruiken van het recht van enquête op een voorstel in een aantal stappen: eerst een besluit van een vaste kamercommissie, dan een besluit van het Presidium van de Tweede Kamer en dan een besluit van de Tweede Kamer als geheel. Die stappen gelden voor alle vormen van parlementair en extern onderzoek (zie hieronder).

Het bijzondere aan het recht van enquête is gelegen in de bijzondere bevoegdheden die de Kamer bij de uitoefening van dat recht ter beschikking staan zoals de mogelijkheid getuigen te dagvaarden, het onder ede verhoren of zelfs over te gaan tot gijzeling (overigens is die laatste mogelijkheid tot nu toe niet toegepast).

Het enquêterecht werd voor het eerst wettelijk geregeld in 1850. De toen in werking getreden Enquêtewet werd ingrijpend gewijzigd in 1977 en omgedoopt in Wet op de parlementaire enquête. Het werd toen pas mogelijk ook zittende ministers en staatssecretarissen te verhoren. Ook zijn sinds 1977 de verhoren in principe openbaar. In 1991 is een verdere grondige herziening van de wet tot stand gekomen op basis van een al in 1986 nagenoeg kamerbreed ingediend initiatiefwetsvoorstel. Zie voor dit initiatiefwetsvoorstel:

• Staatsblad 1991, nr. 415
• Bijlage 19.816, Handelingen Tweede Kamer, 1986-1987, nrs. 1 e.v.

In 2008 is een nieuwe Wet op de parlementaire enquête 2008 in werking getreden.

Sinds de wijziging in 1977 mag men zich tijdens het verhoor laten bijstaan door bijvoorbeeld een advocaat; mogen ook zittende bewindspersonen worden verhoord en bestaat het recht op inzage van afschriften van verklaringen van getuigen en deskundigen. Sinds de wijziging van 1991 heeft de parlementaire enquêtecommissie ook buiten het verhoor recht op inzage in en afschrift van stukken en bestaat er een regeling omtrent de openbaarheid van het enquêtearchief.

De nieuwe wet van 2008 bevat een ruimer en duidelijker regeling van de bevoegdheden van de enquêtecommissie; verduidelijkt en verbetert de positie van de personen die verplicht zijn tot medewerking aan het onderzoek; verheldert de samenloop met ander – bijvoorbeeld justitieel – onderzoek, en verduidelijkt de regeling van openbaarheid en toegang tot en archivering van documenten. De enquêtecommissie heeft nu de volgende bevoegdheden

In 2008 zijn zoals gezegd de rechten van burgers beter beschermd. De nieuwe algemene verplichting tot medewerking aan een enquête gaat vergezeld van een algemeen recht op bijstand tijdens die enquête. Verder is het voorgesprek geregeld: men is niet verplicht te verschijnen bij zo’n voorgesprek dat niet onder ede plaatsvindt en waarvan het verslag vertrouwelijk is. De verhoren zijn weliswaar in principe openbaar, maar de commissie kan besluiten geen beeld- en geluidsregistratie toe te staan. Verder kan men in elke fase van de enquête een beroep doen op verschoningsrechten: zo is er een verschoningsgrond voor informatie m.b.t. de persoonlijke levenssfeer. Er bestaat daarentegen geen verschoningsrecht om zichzelf en anderen niet te belasten. Ook is van strafrechtelijke immuniteit geen sprake. Wél is het zo dat aan de commissie verstrekte documenten of verklaringen niet als bewijs mogen worden gebruikt in een rechterlijke, of tuchtrechtelijke procedure, bij disciplinaire maatregel of disciplinaire sanctie.

In dit verband is het vermeldenswaard dat bij de behandeling in de Eerste Kamer een motie-Rehwinkel (PvdA) is aangenomen. Daarin wordt het opnemen van een verschoningsrecht op non-incriminatie (zwijgrecht) en een regeling van de binnentredingsbevoegdheid bepleit. CDA, PvdA, ChristenUnie, SGP stemden vóór.  Het kabinet wil dat deze motie ruimhartig wordt uitgevoerd, bij voorkeur door een initiatiefwet, maar desnoods via een wetsvoorstel van het kabinet. De Tweede Kamer heeft inmiddels aangegeven niet met een initiatiefwet te zullen komen: er dient eerst enige ervaring te worden opgedaan met de nieuwe Wet.

Bij de behandeling in de Eerste Kamer kwam eveneens ter sprake op welke onderwerpen het enquêterecht zou kunnen worden toegepast. Het CDA diende daarover een motie-Dölle in, waarbij de begrenzing van de omvang van het enquêterecht beperkt wordt door de omvang van de parlementaire bevoegdheden. Daarbij gaat het om zowel wetgevingsenquêtes (onderwerpen die voorwerp kunnen zijn van wetgeving in formele zin) als politieke enquêtes (onderwerpen t.a.v. waarvan de ministeriële verantwoordelijkheid kan worden geactiveerd). Ook deze motie werd aangenomen met de stemmen van CDA, PvdA, ChristenUnie, SGP en GroenLinks vóór.

De initiatiefwet van 2008 is uiteindelijk in beide Kamers met algemene stemmen aangenomen. Zie voor de tekst van het wetsvoorstel en de schriftelijke behandeling in beide Kamers: Bijlage 30.415 Voorstel van wet van de leden K.G. de Vries, Van de Camp, Griffith en Van der Staaij houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête 2008) , Handelingen Tweede Kamer, 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008, nrs. 1 e.v.

Zie voor de plenaire behandeling:

Op 3 december 2013 stelde de Kamer een tijdelijke commissie evaluatie Wet op de Parlementaire Enquête in. De commissie heeft tot taak voorstellen te doen voor de uitwerking van de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel. De tijdelijke commissie is op 1 april 2014 ingesteld en heeft Van Raak (SP) als voorzitter.

Verbeteringen

De aanbevelingen hebben betrekking op mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van de Wet op de Parlementaire Enquête 2008, het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en de projectorganisatie binnen de Tweede Kamer. Daarnaast gaat tijdelijke commissie ook een verkenning uitvoeren naar een snelle en korte parlementaire ondervraging onder ede. Hier is in de motie van het lid Segers c.s. (33609, stuk nr. 14) tijdens de Raming 2014 verzocht.

Parlementaire onderzoeken kunnen verschillende vormen aannemen, waarvan de enquête er één is. Bij de behandeling van de wet van 2008 is in de Tweede Kamer een motie-Boelhouwer (PvdA) ingediend waarin het presidium verzocht werd om op korte termijn te komen met voorstellen ter aanpassing van het Reglement van Orde i.v.m. een regeling van andere vormen van parlementair onderzoek. Die motie werd met algemene stemmen aangenomen. De regeling is inmiddels in werking getreden en houdt in dat in het Reglement wordt verwezen naar een, inmiddels ingediende, afzonderlijke Regeling Parlementair en Extern Onderzoek. Daarin worden twee onderzoeksvormen en vier instrumenten onderscheiden:

Onder een parlementair onderzoek wordt verstaan: een activiteit op basis van een besluit van de kamer, op voorstel van één of meer leden tot vaststelling van een vraagstelling/onderzoeksopdracht, waarbij beantwoording van die vraag dan wel uitvoering van het onderzoek niet aan de regering wordt gevraagd en waarbij de kamer de verantwoordelijkheid draagt voor de uitkomsten van het onderzoek.

Een extern onderzoek is een vorm van onderzoek in opdracht van, of op verzoek van, de Kamer door derden, waarbij de Kamer geen verantwoordelijkheid draagt voor de uitkomsten: die ligt bij de uitvoerder. Het gaat bij onderzoek in opdracht van de Kamer bijvoorbeeld om onderzoek dat wordt uitgevoerd door gespecialiseerde onderzoeksbureaus in de private sector. Onderzoek op verzoek van de Kamer wordt vaak uitgevoerd door (semi-)publieke onderzoeksinstituten of – instellingen met een wettelijke taak: CPB; CBS; SCP; RPD. Ook onderzoeken op verzoek van de Kamer door de Rekenkamer vallen hieronder, ook al bepaalt de Rekenkamer zelf of zij een dergelijk verzoek honoreert of niet.

Nadat het parlementair onderzoek aan de Kamer is aangeboden worden alle documenten die onder de commissie berusten in beginsel openbaar. Dat geldt niet voor extern onderzoek: de uitvoerder van dat onderzoek draagt verantwoordelijkheid voor het al dan niet openbaar zijn van de stukken.

Verder schrijft de Regeling voor dat de keuze voor het onderzoeksinstrument in het onderzoeksvoorstel dient te worden onderbouwd.

Zie: Regeling parlementair en extern onderzoek.

In het kader van de in 1983 tot stand gebrachte integrale herziening van de Grondwet is er sprake van geweest dat een parlementaire minderheid van een vijfde deel der leden – in navolging van de regeling in de Bondsrepubliek – een enquête af zou kunnen dwingen. Een daartoe vanuit de kamer geamendeerd voorstel werd evenwel in tweede lezing door de Eerste Kamer verworpen. Dientengevolge bleef de situatie voortbestaan dat beide kamers slechts bij gewone meerderheid kunnen besluiten van hun recht van enquête gebruik te maken.

Zie: G. Visscher, Impasse in het parlementair enquêterecht, in: Staatkundig Jaarboek 1982-1983, Leiden,1982, pp.325-344.

In juni 1985 hebben de Tweede-Kamerleden V. A. M. van der Burg (CDA) en P. Stoffelen (PvdA) een nieuw voorstel bij de kamer ingediend om een parlementaire minderheid van een derde deel van het grondwettelijk aantal leden in staat te stellen een enquête af te dwingen; zie Bijlage 19.029(R 1286) Handelingen Tweede Kamer, 1984-1985. In maart 1986 heeft de Eerste Kamer ook dit voorstel verworpen.

Hieronder een overzicht van de tot nu toe gehouden enquêtes.

Parlementaire enquêtes.

Op 5 maart besloot de Tweede Kamer een parlementaire enquête naar de gaswinning in Groningen in te stellen. De enquête zal starten de beoogde uitvoeringsorganisaties – het Instituut Mijnbouwschade en het Instituut Versterkingsorganisatie – zijn opgericht, wettelijk verankerd en functioneren en fysieke versterking van de meest risicovolle woningen structureel op gang is gekomen, evenals het proces van schadeafhandeling.

Een motie van deze strekking werd ingediend door Van der Lee (GroenLinks), Nijboer (PvdA), Yeşilgöz-Zegerius (VVD), Agnes Mulder (CDA), Sienot (D66), Dik-Faber (ChristenUnie), Beckerman (SP), Wassenberg (PvdD), Kops (PVV), Van Rooijen (50PLUS), Stoffer (SGP), Öztürk (DENK) en Baudet (FvD) en op 5 maart unaniem aangenomen. Op 22 september 2020 werd de tijdelijke commissie Aardgaswinning Groningen opgericht. Deze commissie gaat voorstellen doen voor de opzet van de enquête.

Zie: Bijlage 33.529 nr. 559: motie-Van der Lee (GroenLinks) c.s.
Zie: TweedeKamer.nl voor de stemming over de motie
Zie: TweedeKamer.nl voor de tijdelijke commissie

Een parlementaire enquête is, zoals hierboven ter sprake kwam, niet de enige vorm van onderzoek door het parlement. Hieronder volgt een overzicht van de tijdelijke commissies, subcommissies en werkgroepen die naar tal van onderwerpen onderzoek hebben verricht:

Op 4 juni 2019 nam de Tweede Kamer een motie aan van Verhoeven (D66) over het instellen door de Kamer van een onderzoekscommissie naar digitalisering. SP, de PvdA, GroenLinks, de PvdD, DENK, 50PLUS, D66, de VVD, de SGP, de ChristenUnie, de PVV en FvD stemden vóór deze motie hebben gestemd en het CDA tegen. De onderzoekscommissie gaat kijken of de Kamer op vaste momenten over digitale vraagstukken moet debatteren of dat er een aparte Kamercommissie moet komen die zich bezighoudt met digitalisering. Ook wil de commissie kijken of in toekomstige kabinetten aparte bewindspersonen voor het onderwerp nodig zijn.
Zie: motie 26.643 nr. 111. Op 2 juli 2019 stemde de Tweede Kamer in met het voorstel van het Presidium om een tijdelijke commissie Digitale toekomst in te stellen, zie Bijlage 35. 229, nrs 1 e.v.
Zie verder: TweedeKamer.nl. Op 28 mei 2020 bood de commissie haar eindrapport aan.

Op 2 juli 2019 is de Commissie parlementaire ondervraging ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen opgericht. Het doel van deze commissie is om meer inzicht krijgen in ongewenste beïnvloeding van maatschappelijke en religieuze organisaties in Nederland, zoals moskeeën, uit onvrije landen. De commissie wil ook inzicht krijgen in effectieve maatregelen om deze invloed te doorbreken. Zie verder: TweedeKamer.nl. Op 25 juni 2020 bood de commissie haar eindrapport aan.

Tijdens de Algemene Poltieke Beschouwingen op donderdag 19 september dienden Pieter Heerma (CDA), Segers (ChristenUnie), Jetten (D66), Dijkhoff (VVD), Marijnissen (SP), Thieme (PvdD), Krol (50PLUS), Klaver (GroenLinks), Asscher (PvdA), Baudet (FvD) en Van der Staaij (SPG) een motie in waarin zij het Presidium van de Kamer vragen een voorstel voor te bereiden voor een parlementair onderzoek over de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties, het verlies aan menselijke maat, de rol en informatiepositie van de Tweede Kamer zelf en hoe de uitvoerbaarheid van beleid beter gewaarborgd kan worden in het parlementair proces. De motie werd met algemene stemmen aangenomen.
Zie: TweedeKamer.nl. De commissie bracht op 16 november 2020 haar eindrapport uit.

Op 2 juni 2020 nam de Tweede Kamer unaniem een motie aan van Snels (GroenLinks) om een parlementaire ondervraging te houden over de kinderopvangtoeslagaffaire: de problemen rond de fraudeaanpak bij kinderopvangtoeslag waar veel ouders de dupe van werden.
De commissie heeft de verhoren voltooid en verwacht de resultaten in december 2020 te presenteren waarna in januari 2021 een Kamerdebat zal volgen.

De Eerste Kamer voerde in 2012 een parlementair onderzoek uit naar privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, zie: EersteKamer.nl (voorgeschiedenis); EersteKamer.nl (eindrapport).

Op 3 november 2020 nam de Eerste Kamer een motie aan van Rosenmöller (GroenLinks) en Jorritsma-Lebbink (VVD) c.s. over een parlementair onderzoek naar de oorzaken van het verschil tussen de wet op papier en de wet in praktijk en waarom anti-discriminatoire bepalingen in wetgeving niet voldoende effectief zijn. EersteKamer.nl. De in de motie gevraagde tijdelijke bijzondere commissie is nog niet ingesteld.

Al met al is er sprake van een forse toename van het aantal parlementaire onderzoeken, al dan niet in de vorm van een enquête. In 2002 verscheen over het functioneren van sinds 1980 al dan niet op basis van de Wet op de Parlementaire Enquête ingestelde parlementaire onderzoekscommissies: E.R. Muller en N.J.P. Coenen, Parlementair onderzoek in Nederland, Den Haag, 2002. 

Daarin worden de volgende redenen genoemd voor de toename van het aantal parlementaire onderzoeken:

• een toegenomen belang dat gehecht wordt aan het verkrijgen van informatie
• de gestegen behoefte aan controle
• de maatschappelijke c.q. symbolische betekenis van de enquête.

Bij de toename van de uitgevoerde parlementaire onderzoeken dient men dan nog te bedenken dat in een tiental andere kwesties wel een voorstel tot het houden van een parlementaire enquête is ingediend, maar dat een kamermeerderheid om uiteenlopende redenen niet voor een onderzoek bleek te voelen.

De Eerste Kamer en de verenigde vergadering van beide kamers hebben nimmer van hun recht gebruik gemaakt.

Zie de zeer uitvoerige eindrapporten over de laatste tien enquêtes te weten:

• De Arbeidsenquête van 1887. Een kwaad leven. Heruitgave van de Enquête betreffende werking en uitbreiding der wet van 19 september 1874 (Stb. nr. l 30) en naar den toestand van fabrieken en werkplaatsen (Sneek, 1887), bezorgd en ingeleid door J. Giele, Amsterdam,1981,3 delen;
• Enquêtecommissie Regeringsbeleid 1940-1945, verslag houdende de uitkomsten van het onderzoek, deel IA t/m deel 8 CII, ’s-Gravenhage,1949-1956
• Enquête Rijn-Schelde-Verolme (RSV), Bijlage 17.817, Handelingen Tweede Kamer, 1984-1985, nrs.16 e.v.,16 delen:
  – deel 1 1965-1971 Ontstaan van het RSV-concern
  – Conclusies en samenvatting
  – 1983-1984 Ontbinding
  – 1971-1977 Kansen en onzekerheden
  – deel 2 1977-1983 Naar het einde
  – deel 3 Werkwijze en procedures

  – delen 4 t/m 16 Bijlagen, verhoren en achtergronden.

Parlementaire Enquête Bouwsubsidies, Bijlage 19.623, Handelingen Tweede Kamer,1987-1988, nrs.30 t/m 36:

Enquête Paspoortproject, Bijlage 20.559, Handelingen Tweede Kamer, 1987-1988, nrs.7 t/m 13:

Enquête naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering van de sociale-verzekeringswetten, Bijlage 22.730, Handelingen Tweede Kamer, 1992-1993, nrs. 8 t/m 10:

Enquête Opsporingsmethoden, Bijlage 24.072, Handelingen Tweede Kamer, 1995-1996, nrs. 11 t/m 20:

• nr. 11 Eindrapport
• nr. 12 Bijlage I Werkwijze en procedures
• nr. 13 Bijlage II t/m IV Verhoren, deel 1, 2 en 3
• nr. 14 Bijlage V Opsporingsmethoden
• nr. 15 Bijlage VI Organisatie van de opsporing
• nrs. 16 t/m 20 Bijlage VII, VIII, IX, X, XI Eindrapport onderzoeksgroep Fijnaut met deelonderzoeken

Enquête vliegramp Bijlmermeer, Bijlage 26.241. Een Beladen Vlucht, Handelingen Tweede Kamer, 1998-1999, nrs. 9 t/m 11:

Enquête bouwnijverheid, Bijlage 28.244. De bouw uit de schaduw, Handelingen Tweede Kamer, 2002-2003, nrs. 6 t/m 12:

Enquête Srebrenica, Bijlage 28.506. Missie zonder vrede, Handelingen Tweede Kamer, 2002-2003, nrs. 3 t/m 5:

Zie voor het belangwekkende debat over het eindrapport over de RSV-enquête, die de herleving van het enquêterecht zou markeren: Handelingen Tweede Kamer, 1984-1985, pp.3517-3538; 3544-3567; 3569-3610; 3638-3707; 3779-3831 en 3889-3904.

Zie voorts:

Naar aanleiding van de resultaten van de parlementaire enquête naar het door opeenvolgende kabinetten gevoerde beleid inzake Rijn-Schelde-Verolme is het functioneren van het parlement als zodanig in discussie gekomen. In die discussie stond vooral de vraag centraal hoe de parlementaire controle op het regeringsbeleid verbeterd kon worden.

De Tweede Kamer zelf stelde in maart 1985 een breed samengestelde bijzondere Commissie Onderzoek van de Organisatie en de Werkwijze in. In december 1985 bracht deze commissie haar eindrapport uit, waarin zij een groot aantal aanbevelingen deed om de organisatie en de werkwijze van de kamer te verbeteren.

Zie voor dit eindrapport van de Commissie OOW: Bijlage 19.336, Handelingen Tweede Kamer,1985-1986 alsmede: R. Koole (red.), Binnenhof binnenste buiten. Slagen en falen van de Nederlandse parlementaire democratie, Weesp, 1986.

Zie tevens:

Voor literatuur over het recht van enquête, zie:

• De wet op de parlementaire enquête onder de loep. Verslag van het symposium over de Wet op de parlementaire enquête op 26 januari 2004, Den Haag, 2004
• J.W.M. Engels, Het Parlementaire Enquêterecht, Stichting Burgerschapskunde/Nederlands Centrum voor Politieke Vorming, Leiden, 1987
• A. H. M. Dölle, Het recht van parlementaire enquête, Nederlands parlementsrecht, monografie 3, Groningen,1985;
• P. J. Boon, De parlementaire enquête, een rechtsvergelijkende studie, Zwolle,1982
• G. Visscher, De parlementaire enquête in vergelijkend perspectief, in: Acta politica, 13 (1978), pp.212-260
• G. Traest en A. Kappeyne van de Coppello, De parlementaire enquête in België en Nederland, Zwolle, 1978
• G. Visscher, Wijziging van de Enquêtewet, in: Acta Politica, 11 (1976), pp. 525-533
• E. H. Karsten, De parlementaire enquête in de Constitutionele Staten, Utrecht,1860.

Parlementaire Ondervraging

Op advies van de Tijdelijke Commissie Evaluatie Wet Parlementaire Enquête kent de Tweede Kamer sinds zomer 2016, voor een proefperiode van vijf jaar, het instrument van de parlementaire ondervraging, een verkorte versie van de parlementaire enquête. Net als zo’n enquête zijn getuigen verplicht om te verschijnen en worden zij onder ede gehoord. Maar aan een parlementaire ondervraging hoeft geen – vaak maandenlang – literatuuronderzoek vooraf te gaan en er worden minder deskundigen opgeroepen.

De parlementaire ondervraging is openbaar en wordt volledig stenografisch en op beeld vastgelegd. Er wordt van de ondervraging een verkort verslag gemaakt. Maar er wordt geen rapport met conclusies en aanbevelingen gemaakt zoals bij een parlementaire enquête. Zie:
Protocol parlementaire ondervraging

Er heeft inmiddels een parlementaire ondervraging plaatsgevonden: Fiscale constructies, zie: Bijlage 34.566, Handelingen Tweede Kamer, 2016-2017, dossier (op 5 juli 2017 verschenen de verslagen van de openbare verhoren en het verslag van de commissie, zie hiervoor bovengenoemd dossier, resp. nr 4 en 3).

Voor de ondervragen inzake Panama Papers, zie: Bijlage 34.451, Handelingen Tweede Kamer, 2016-2017, nrs. 1 e.v.