De directe aanleiding voor de invoering van de dualisering op provinciaal niveau zijn de Provinciale-Statenverkiezingen van 1999, die een nieuw dieptepunt in de opkomst laten zien: 45,6%. De daling geldt voor alle provincies, alleen in Brabant is sprake van een lichte stijging dankzij het samenvallen met gemeenteraadsverkiezingen in 29 Brabantse gemeenten. Al jaren is er bezorgdheid onder bestuurders en politici over de dalende belangstelling van kiezers voor de provinciale politiek, maar nu wordt het probleem echt urgent. 

In de maanden volgend op de verkiezingen ontspint zich een discussie in provinciale kring over de staat van de provinciale democratie. Weinigen ontkennen het probleem, de provinciale politici zelf al helemaal niet. De kritiek betreft vooral de kwaliteit van het politieke debat en de provinciale politici die dat debat voeren: in Provinciale Staten wordt teveel over details gesproken in plaats van over hoofdlijnen, de Statenleden houden zich vooral met het interne beleidsproces bezig en niet met de samenleving, er is teveel verwevenheid en dus overeenstemming tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten, er zijn nauwelijks inhoudelijke verschillen tussen de politieke partijen onderling en dat alles maakt het debat volslagen oninteressant voor burgers en andere betrokkenen.

De provinciebestuurders besluiten om in te zetten op ingrepen in het provinciale politieke bestel. Een jaar eerder heeft de commissie-Elzinga (Staatscommissie Dualisme en lokale democratie) de opdracht gekregen te adviseren over de dualisering van de lokale politiek en het dualisme is een veelbesproken oplossing in deze tijd. Hoewel de problemen in de lokale en de provinciale politiek volgens velen vergelijkbaar zijn, heeft Elzinga laten weten dat hij zich in zijn advies tot de gemeente zal beperken. Maar de provincies zien kansen. Direct na de verkiezingen van maart 1999 levert de Noordhollandse Commissaris Van Kemenade een rapport af, getiteld Herkenbaar bestuur, waarin hij de mogelijkheden van dualisering in de provincies op een rijtje zet. Begin 2000 verschijnt het lijvige eindrapport van de commissie-Elzinga, waarin toch een Annex aan de dualisering van het provinciaal bestuur is gewijd.

Begripsbepaling: monisme en dualisme

Bron: L. Schaap en A.B. Ringeling, Grenzen overschrijden met dualisering. Een vergelijking tussen Nederland, Duitsland, Engeland en Italië, Den Haag: SDU, 2006, p. 16.

Volgens de commissie-Elzinga lijkt de situatie van gemeentebestuur en provinciebestuur zo op elkaar dat de dualiseringsvoorstellen ook op de provincies van toepassing zijn. Later dat jaar stelt het IPO de commissie-Bleker in, bestaande uit bestuurders uit diverse provincies, die als opdracht meekrijgt te onderzoeken hoe de politieke cultuur in de provincies veranderd kan worden. De commissie maakt een uitgebreide ronde langs alle provincies en rapporteert in mei 2001 met ‘voorstellen en aanbevelingen ter vergroting van de zichtbaarheid en de herkenbaarheid van het provinciebestuur’ . Het rapport bevat geen systematische analyse van de problemen, maar duidelijk wordt wel dat de provinciale politiek volgens de commissie een impuls als de dualisering hard nodig heeft. De aanbevelingen richten zich met name op de spelers in het duale bestel. Herkenbaarheid is hierbij het trefwoord. De Statenleden moeten herkenbaarder worden in hun rol als volksvertegenwoordiger, door meer naar buiten te treden en zich onafhankelijker van Gedeputeerde Staten op te stellen. Daartoe moeten kandidaten beter worden geselecteerd en getraind door de politieke partijen, die bovendien moeten zorgen voor een duidelijker politieke stellingname op provinciaal niveau. Samen met het ministerie van BZK wordt een voorbereidend traject ten behoeve van de dualisering van de provinciale politiek ingezet, richting de verkiezingen van 2003.

Zie gedetailleerder: K. Peters, Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincie, Amsterdam: Boom, 2007.

Zie voorts: