Wanneer ontwikkelingen in het ambtelijk apparaat moeten worden gekwantificeerd is een aantal expliciete omschrijvingen noodzakelijk. Het ambtelijk apparaat is het geheel van functionarissen dat in dienst is bij de overheid (ook wel: overheidsfunctionarissen). In overeenstemming met de wet worden zij allen ambtenaren genoemd. Wanneer “ambtenaar” wordt omschreven in termen van de rechtspositie dan spreekt men wel van het formeel (juridisch) begrip, dat alle overheidsfunctionarissen omvat, van de hoogste ambtenaren tot en met de secretaresse, de bode, de arbeider. Zo opgevat omvat de categorie “ambtenaren” een zeer diverse groep functionarissen. Er bestaat echter ook een materieel (meer sociaal -wetenschappelijk) begrip”ambtenaar”, waarbij de grondslag voor de omschrijving gelegen is in de aard van de werkzaamheid. Een “ambtenaar” is dan iemand die uitsluitend hoofdarbeid verricht en gezeten is in een kantoor (“white collar worker”). Dit wordt in de literatuur aangeduid als ambtenaren-in-engere-zin, en kan scherp worden onderscheiden van werklieden (lichamelijke arbeid”,bluecollar worker”), beambten (lichte lichamelijke werkzaamheden; vaak geüniformeerd), verplegend en verzorgend personeel, en onderwijzend personeel. De toename van het aantal ambtenaren op het totaal van overheidsfunctionarissen wordt beschouwd als een indicatie van bureaucratisering en wordt wel aangeduid als verambtelijkingsgraad.

In de categorie ambtenaren kunnen diverse onderscheidingen worden gemaakt, zie figuur 1.

Ontwikkelingen in de samenstelling van de categorie”ambtenaren” zijn eveneens een indicatie van bureaucratisering.