Kenmerkend voor het openbaar bestuur in Nederland is een spreiding van (in politieke termen) macht en (in juridisch opzicht) bevoegdheden, taken en de daarvoor benodigde middelen. Het staatsgezag is niet op één bepaalde plaats, maar op vele plekken aan te treffen. Gesproken kan worden van een gelede staat. Voor die spreiding wordt in de bestuurswetenschappen de term „decentralisatie” gereserveerd. Bij decentralisatie is sprake van een (zekere) mate van zelfstandige taakuitoefening. Waarlijk worden twee vormen van decentralisatie onderscheiden: territoriale en functionele decentralisatie. Bij territoriale decentralisatie is het gebiedscriterium bepalend. De overdracht van taken, bevoegdheden en middelen aan een territoriaal lichaam is gebaseerd op de veronderstelling dat mensen (burgers) in een bepaald gebied gemeenschappelijke belangen hebben. Deze belangen vragen om een onderlinge (integrale) afweging. Vandaar dat de termen integraal of algemeen bestuur als alternatief wordt gebruikt.

Ten grondslag aan de functionele decentralisatie ligt een adequate behartiging van een (bepaald type) doel of functie. Uiteraard kent elk functioneel gedecentraliseerd lichaam naast een doel tevens een bepaalde gebiedsafbakening. De geografische reikwijdte van een aanzienlijk aantal functionele lichamen omvat het gehele Nederlandse grondgebied. De verordening van bijvoorbeeld een bedrijfslichaam als het Productschap voor Wijn heeft geldingskracht in geheel Nederland. Hetzelfde geldt voor zelfstandige bestuurslichamen als bijvoorbeeld het Commissariaat voor de Media of de Kiesraad. Andere functionele overheden als de Kamers van Koophandel of de waterschappen kennen kleinere gebiedseenheden.

In het recente verleden heeft de functionele variant van publieke dienstverlening aan belang gewonnen. De toegenomen verzelfstandiging en privatisering van overheidstaken is daarvoor verantwoordelijk. In rubriek Z van de Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden wordt een lange lijst van publieke en private organisaties gepresenteerd die als gemeenschappelijk kenmerk de noemer zelfstandige bestuursorganen hebben. Ondanks het toegenomen belang van functionele lichamen bestaat in de politiek en een deel van de bestuurswetenschappen een voorkeur voor territoriale decentralisatie. Territoriale decentralisatie zou in de eerste plaats een integrale belangenbehartiging mogelijk maken. Functionele decentralisatie zou de fragmentatie van de overheidszorg bevorderen. Vervolgens zou bij het algemeen bestuur de democratische verantwoording beter zijn geregeld. Desalniettemin neemt het aantal functionele lichamen toe.

Functionele decentralisatie kan niet zonder meer gelijk worden gesteld aan functioneel bestuur. Ook het Rijk, de provincie en de gemeenten zijn feitelijk langs functionele lijnen werkzaam. Een eerste verklaring is te vinden in het „verkokerde” karakter van de organisatie en wijze van functioneren van deze „algemene” overheden. Lichamen van algemeen bestuur mogen dan wel wettelijk in staat zijn gesteld diverse beleidsonderwerpen in onderlinge afstemming te behartigen, in de praktijk wordt een integrale aanpak niet altijd waargemaakt. Voorts kunnen los van de „verkokering” algemene bestuurslichamen zijn „uitverkozen” om functionele taken in medebewind te verrichten. Een voorbeeld is te vinden in de openbare orde en veiligheidstaken van de burgemeester. Tenslotte komt de functionalisatie van het bestuur tot uitdrukking in de (functionele) deconcentratie van (rijks)taken, de niet geïntegreerde samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de populariteit van de functionele regio’s.

In de dagelijkse praktijk is daarom het functioneel bestuur en niet het algemeen (integraal) bestuur kenmerkend voor het Nederlandse openbaar bestuur. Wat gechargeerd gesteld, valt het algemeen bestuur te beschouwen als een bundel functioneel bestuur. Het fundamentele verschil tussen algemene en functionele bestuurslichamen is, dat op het eerste type overheden de verplichting rust, intern op politiek en ambtelijk niveau tot een afstemming te komen van verschillende belangen. Bij een lichaam van functioneel bestuur gaat het primair om de ene opgedragen taak. Belangenafstemming geschiedt buiten het lichaam om. Om deze reden is de taakuitoefening van een functioneel lichaam ingebed in het algemeen bestuur hetzij door middel van planvorming hetzij door middel van toezichtsrelaties.