Zodra menselijke samenhandelingsverbanden een omvang bereiken die groter is dan dat van een in bloedverwantschap verenigde gemeenschap, richten zij een bestuur in. Wanneer het grondgebied dat zij samen besturen groter is dan wat met de beschikbare technologie binnen één dag kan worden bereisd, dan wordt de noodzaak van een georganiseerd bestuur des te dringender. Het bestuur tracht de openbare orde en veiligheid te handhaven door beslechting van conflicten tussen burgers en door bescherming van het grondgebied tegen agressie van buiten. Zo dient bestuur de stabiliteit in een samenleving. Rechtspraak en defensie behoren dan ook tot de oudste taken van de overheid. Naast de regulering van intermenselijke betrekkingen en verhoudingen en bevordering van rust aan de “lands”-grenzen, is van tijd tot wijle ook beleid gevoerd vanuit een ideologie van herverdelende rechtvaardigheid. Tot op zekere hoogte zijn de graanschuren uit het oude Egypte te vergelijken met de overdrachtsuitkeringen in de Nederlandse verzorgingsstaat van de twintigste eeuw.

De bescherming van eigendom behoeft bestuur en overheid. Zodra men in het openbare leven wordt geconfronteerd met a. een groot aantal verlangens en wensen van burgers en de behartiging ervan niet langer kan garanderen met een beroep op het geheugen en b. met de behoefte van de overheid aan garanties omtrent de personele en financiële middelen die nodig zijn om het grondgebied te beschermen, wordt gezocht naar middelen om deze verlangens vast te leggen. Overheid is ondenkbaar zonder het schrift. Overheid kan ook niet zonder enige standaardisatie in de behandeling van wensen en verlangens die op haar afkomen, noch zonder standaardisatie in de onttrekking van personele en financiële middelen aan het privaat eigendom. Verschriftelijking en standaardisatie zijn al zeer vroeg onlosmakelijk met elkaar verbonden, of het nu de codificatie van hoog wet en recht betreft (de Wet van Hamurabi, een grondwet) dan wel om regulering van alledaagse interacties gaat (rechtspraak, keuren, ordonnanties, algemene maatregelen van bestuur). Wanneer verschriftelijking en standaardisatie optreden is sprake van bureaucratie, aangezien voor het adequaat functioneren ervan een organisatie wordt opgetuigd, bevolkt door mensen die in enige mate zijn getraind in de uitvoering van. de hen opgedragen taken.

Bureaucratie, zoals gehanteerd in het spraakgebruik, kan dan ook al worden aangetroffen in de grote klassieke historische beschavingen. In dit licht gezien zou een algemene definitie van bureaucratie luiden: een verschriftelijkt en gestandaardiseerd geheel van handelingen verricht door daarvoor aangestelde deskundigen ten behoeve van de ordening van het openbare leven in een samenleving. Voor de goede orde: men was “deskundig” als men kon schrijven en enig Fach- en Dienstwissen had opgebouwd. Lange tijd heeft de nadruk gelegen op de plichten van burgers en ambtenaren jegens het goddelijk (Egyptische farao’s, absolutistische vorsten) en/of opgelegd (vreemde overheersers) en soms zelfs aanvaard gezag (Germaanse stamverbanden). Tegenwoordig functioneren burgers en ambtenaren in een stelsel van rechten én plichten jegens de openbare gemeenschap. Meer in het bijzonder opereert de ambtenaar niet alleen meer als dienaar van de staat (lees ook: vorst) zoals in laat-middeleeuws en vroeg-modern Europa, maar ook als dienaar van de burger. Op de heden ten dage wijd verbreide notie dat de burger “klant” is van de overheid valt dan ook veel af te dingen. In die notie ligt immers weliswaar besloten dat de burger rechten heeft, maar zij gaat tevens uit van een zekere onderschikking van de burger aan de overheid. Dit laatste staat haaks op het beeld van de ambtenaar als dienaar van de burger.

Een volwassen en functionerende democratie kan niet zonder bureaucratie. Alleen een bureaucratisch georganiseerde overheid kan de heterogeniteit van burgerverlangens behartigen. Waarom bureaucratie zo nodig is, kan slechts duidelijk worden uit een analyse van de taakontwikkeling van de overheid. Dan zal duidelijk worden hoezeer bureaucratisering verband houdt met democratisering.

In de redenering tot dusverre zitten twee uitgangspunten voor deze bijdrage besloten. Ten eerste de notie dat democratie in een verzorgingsstaat niet kan functioneren zonder een bureaucratie. Ten tweede dat bureaucratie niet wordt opgevat in stereotiepe termen, maar benaderd wordt als a. organisatievorm en b. groep functionarissen,. In de tweede paragraaf zal nader worden ingegaan op gedachtenvorming over bureaucratie en bureaucratisering in de negentiende en twintigste eeuw. Deze paragraaf vormt het theoretisch kader van deze bijdrage. De paragrafen 3 en 4 bieden het kader van waaruit bureaucratisering begrepen kan worden. De grondslag voor het moderne overheidsbestuur is gelegd in de jaren 1780-1820 (paragraaf 3). Inzicht in de fundamentele veranderingen die zich toen voltrokken in het denken over overheidsbestuur is onmisbaar voor goed begrip van de ontwikkelingen in de negentiende en twintigste eeuw. De uitbreiding die het overheidstakenpakket heeft ondergaan sinds het begin van de negentiende eeuw biedt de belangrijkste verklaring voor bureaucratisering. Paragraaf 4 is dan ook gewijd aan die taakontwikkeling, waarbij zowel aandacht zal worden geschonken aan de centrale overheid als aan subnationale overheden. In de paragrafen 5 tot en met 8 worden de consequenties van a. veranderde opvattingen over overheidszorg en b. taakuitbreiding voor structuur en functioneren van de bureaucratie op nationaal en subnationaal niveau behandeld. In paragraaf 5 zal nader worden ingegaan op het verschijnsel van verambtelijking, waarover omvangrijk empirisch materiaal beschikbaar is. Paragraaf 6 is bestemd om een bijzonder aspect van deze verambtelijking te bespreken: deskundigheid. Als bijlage 1 is een overzicht te vinden van de secretarissen-generaal van de departementen vanaf 1862. De uitbreiding van de overheidstaak heeft belangrijke gevolgen gehad voor de functionele differentiatie binnen de overheidsorganisatie. Ter illustratie daarvan is in het kader van een privatissimum bestuursgeschiedenis met enkele studenten een onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van het aantal organisatie-eenheden binnen de Nederlandse ministeries vanaf 1862. De bevindingen van dat onderzoek worden elders gepubliceerd en zijn summier samengevat in paragraaf 7. Het laatste hoofdstuk gaat in op de beschikbare technologie voor standaardisatie van werkprocessen en informatieverwerving en -uitwisseling.

Deze tekst is te beschouwen als een bestuursgeschiedenis in engere zin, aangezien het betrekking heeft op structuur en functioneren van en functionarissen in de overheidsorganisatie. Behoudens het gemelde onderzoek naar ontwikkeling van organisatie-eenheden zijn de paragrafen geschreven op basis van beschikbare literatuur en empirisch onderzoek dat eerder door mij werd verricht. De literatuur die voor elke paragraaf is gebruikt, is opgenomen aan het eind van die paragraaf. Elke titel wordt slechts eenmaal in een literatuurlijst opgenomen. Wordt een bepaald artikel of boek in een andere paragraaf opnieuw aangehaald, dan zal de titel niet opnieuw aan het slot van die paragraaf worden vermeld.

Literatuur