In 1999 verscheen de volgende studie: H.C. van Latesteijn, Land Use in Europe. A Methodology for Policy-Oriented Future Studies, Den Haag, 1999.

In de studie, die is gebaseerd op het eerdere rapport van de WRR Grond voor keuzen, Den Haag, 1992, wordt geconstateerd dat overheidsbeleid toekomstverkenning niet zozeer waardeert om geboden inzichten in de „vrije” ontwikkelingsruimte, maar vooral wanneer informatie wordt geboden waaruit blijkt dat de gekozen beleidslijn de juiste is of wel er sprake is van een evidente noodzaak van aanpassing. Deze houding berust niet op onwil, maar bestaat omdat staand beleid de resultante is van moeizaam bereikte compromissen. Deze kunnen alleen opnieuw ter discussie worden gesteld als de informatie bestaat uit zo hard mogelijke „feiten”. Toekomstverkenning kan hier echter vaak moeilijk in voorzien omdat informatie over de toekomst per definitie een hypothetisch karakter heeft.

Ook de beleidsmarges van het Europese landbouwbeleid zijn beperkt; het veld kent vele en sterke belangen. Al jaren is sprake van chronische overproductie, maar de genomen maatregelen worden steeds ruimschoots ingehaald door de stijging van de productiviteit. Een belangrijke vraag is dan ook of er wel een grens is aan de stijging van de productiviteit. Dit is in de studie onderzocht. Inderdaad blijkt er een theoretische grens te identificeren. In de landbouw wordt namelijk gebruik gemaakt van het vermogen van planten om met behulp van zonlicht basiselementen te transformeren in biomassa. Op basis van eigenschappen van het gewas, bodemgesteldheid en klimaat – allemaal bekende gegevens – is aldus de voor een gewas maximaal haalbare productie te bepalen per homogeen gebied en voor de Europese Unie als geheel. Onder de veronderstelling dat de noodzakelijke productiemiddelen efficiënt worden aangewend kan aldus het realiseerbare maximum worden vastgesteld.

Vergelijking van de op grond hiervan denkbare maxima met de actuele opbrengsten in verschillende gebieden maakt duidelijk waar in de Europese Unie nog belangrijke productiviteitswinst geboekt kan worden.

Het potentieel voor een verdere verhoging van de productiviteit blijkt voor de Europese Unie als geheel voor veel gewassen nog aanzienlijk te zijn. Maar voor sommige producten zitten bepaalde gebieden al dicht tegen de berekende plafonds aan. Zo is in de akkerbouw in Denemarken en Nederland het maximum dicht genaderd. Elders zijn echter nog stijgingen mogelijk tot 400%. In deze situatie zal een verhoging van de productiviteit in deze laatste categorie landen onvermijdelijk de concurrentiepositie benadelen van de landen die al dicht tegen hun maximum aanzitten.

De maxima geven de theoretisch denkbare overproductie in de Europese Unie aan. De feitelijk gerealiseerde productie is echter niet alleen het resultaat van fysische gegevenheden maar ook van de beleidsmatige context waarin de landbouw in de toekomst uitgeoefend wordt. Deze is lang niet altijd evident. Er zijn zowel pleitbezorgers van zelfvoorziening als van liberalisatie (met import- en respectievelijk exportverhoging als gevolg). Bovendien, er wordt wel gestreefd naar productiviteitsverhoging, maar ter behoud van een leefbaar platteland eveneens naar een zo groot mogelijke werkgelegenheid. Ook een spreiding van de werkgelegenheid over de verschillende regio’s van de Europese Unie is een doel. De ontwikkeling van de grondgebonden landbouw wordt tenslotte ook gestuurd door milieu-eisen en eisen ten aanzien van natuur en landschap.

Het serieus nemen van al deze, in de Europese Unie voor de landbouw geformuleerde doelstellingen, impliceert vaak een beperking van een voortgaande productiviteitsontwikkeling. Er bestaat echter geen vanzelfsprekend optimum tussen al deze doelstellingen; ze kunnen zelfs strijdig zijn. In de studie is daarom met een aantal scenario’s gewerkt die zich onderscheiden door een relatief groter gewicht voor een bepaalde doelstelling, zonder evenwel de andere te verwaarlozen. Tegen de achtergrond van het eerder vastgestelde maximum zijn aldus normatief geladen optima uitgewerkt. De vier scenario’s zijn:

De op deze wijze in uiteenlopende scenario’s geordende beleidsdoelstellingen hebben differentiële gevolgen voor de verschillende gebieden in de Europese Unie. Het zwaar wegen van aan een gebied te stellen milieu-eisen zou voor een gebied dat weinig geschikt is voor een bepaald gewas kunnen betekenen dat dit dan niet voor dat doel gebruikt wordt. Het relatief benadrukken van het doel van regionale werkgelegenheid zou juist wel agrarisch gebruik van het gebied kunnen betekenen. Deze relaties zijn modelmatig tot uitdrukking gebracht.

De verschillen zijn ingrijpend, tussen de vier scenario’s onderling, maar veel meer nog tussen de vier en de huidige situatie. De uitkomsten geven aan hoe enorm de overproductie bij voortgezette productiviteitsstijging kan worden wanneer inkrimping van areaal en werkgelegenheid om redenen van bijvoorbeeld politieke aard zouden uitblijven. Interessant is natuurlijk dat deze bevinding voldoet aan de wens van politiek en beleid om „harde feiten”, zij het dat geen uitspraak kan worden gedaan over de termijn waarop de problemen zich meer of minder zullen manifesteren. Maar het structurele karakter van de ontwikkeling kon overtuigend worden aangetoond, evenals de beleidsmogelijkheden die tegen deze achtergrond ter beschikking staan.