De provincie in Nederland is om verschillende redenen een interessant maar tegelijkertijd merkwaardig instituut. Burgers hebben over het geheel genomen weinig kennis van wat de provincie zoal doet. Wat het overgrote deel van de Nederlandes weet over hun bestuur heeft betrekking op rijk en (eigen) gemeente en betreft dan vooral de direct voor burgers verleende en zichtbare diensten (straatverlichting, vuilnisophaal, bestrating enzovoort) of direct van burgers verlangde verplichtingen/vergoedingen (belastingen, leges en dergelijke). Voor het overige is “bestuur” in de ogen van de meeste mensen synoniem met “politiek”. Provincie en waterschap delen de gebrekkige bekendheid.
De Nederlandse provincie heeft een bijzondere geschiedenis die wellicht – enigszins gechargeerd – is samen te vatten onder de titel: “Van souverein en machtig gewest naar ondergeschikte en onbetekende provincie”. Zodra enkele gewesten in de lage landen hun onafhankelijkheid van de Spaans-Habsburgse landheer hadden uitgesproken (1581) en de souvereiniteit usurpeerden (1588) ontstond een gewest dat vroeger noch later in staatsrechtelijke zin zosterk zou zijn. In de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën waren de samenwerkende gewesten souverein. Deze positie werd weggevaagd met de instelling van de ondeelbare staat tijdens de Bataafse Republiek (1798). Met het herstel van de Nederlandse zelfstandigheid werden verschillende organen, gewoonten en procedures uit het Ancien Régime in ere hersteld. Voor de provincie veranderde er echter niets. De ontwikkeling van de staatsrechtelijke en bestuurlijke positie van de provincie vormt het onderwerp van paragraaf drie.
Dat burgers weinig weten over de provincie vloeit voort uit het feit dat zij taken vervult die van groot belang zijn voor het functioneren van het binnenlands bestuur. De provincie is wel “bestuurders-bestuur” genoemd. De provincie verleent kennelijk veel minder zichtbare diensten aan de burger. Haar taken liggen traditioneel op het vlak van het toezicht houden op en de bemiddeling tussen gemeenten en waterschappen. In de twintigste eeuw zijn daar geleidelijk ook taken bijgekomen die vooral planvorming betreffen. De provincie is hét orgaan dat nationale plannen op het gebied van bijvoorbeeld gezondheidszorg, de ruimtelijke ordening, de waterhuishouding en het milieu vertaalt naar meer concrete voornemens die aansluiten bij de specifieke regionale behoefte. Deze provinciale plannen vormen op hun beurt weer het kader voor nader gedetailleerde plannen van gemeente en waterschap. Veel minder bekend is dat de provincie ook uitvoerende taken vervult, zij het aanmerkelijk minder dan bijvoorbeeld rijk en gemeente. In paragraaf vier zullen wij kort het staatsrechtelijk kader waarbinnen de provincie optreedt bespreken, alsmede kort de belangrijkste provinciale organen schetsen. Het provinciale takenpakket en de ontwikkeling ervan in de twintigste eeuw, krijgt afzonderlijke aandacht in paragraaf vijf.
De provincie is bij burgers onbekend en bij bestuurders/politici miskend. Juist omdat provinciaal bestuur sinds de Napoleontische tijd “bestuurders-bestuur” was, heeft het lange tijd in de politieke luwte geopereerd. De uitbreiding van het takenpakket heeft ertoe geleid dat de provincie geleidelijk belangrijker is geworden. Anders gezegd: in functionele zin is het gewicht van de provincie onmiskenbaar toegenomen. Dit werd onderstreept in de wijziging van de Grondwet in 1956 en de Provinciewet in 1962 (niet langer zouden de Provinciale Staten slechts tweemaal per jaar bijeenkomen). Deze aanpassing in formele zin zou de staatsrechtelijk altijd al belangrijke positie van de provincie verder hebben moeten schragen. Waar evenwel functionele en formele veranderingen/versterkingen niet tot uitdrukking komen in toegenomen politiek gewicht, zijn zij van enigszins beperkte betekenis. Zetels in Provinciale Staten worden immers gevuld door mensen met een ambtelijke en/of bestuurlijke ervaring in gemeente, regionaal samenwerkingsverband en rijk. Ook daardoor neemt de provincie een tussenpositie in.