Beleidsafstemming tussen gemeenten en waterschappen is cruciaal. Deze lichamen zijn staatsrechtelijk nevengeschikt en er bestaat tussen hen dan ook geen hiërarchische relatie. In die relatie zal de nadruk dus moeten liggen op een effectief instrumentarium van overleg en coördinatie. Duidelijk zal ook de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling moeten zijn. Hieronder worden kort enkele aandachtsgebieden en afstemmingsmogelijkheden c.q. -verplichtingen besproken die momenteel spelen.

Watersysteem versus waterketen

Afstemming in de waterketen is van belang om effecten op het watersysteem te minimaliseren. Dit is mogelijk door efficiënt gebruik te maken van water, bijvoorbeeld door regenwater te gebruiken als huishoudwater voordat het naar de zuivering wordt afgevoerd. Dat is beter voor de onttrekkingen van grondwater, want er is minder water nodig. Voorts vermindert de afvoer waardoor er minder afvoercapaciteit nodig is en de kans op riooloverstorten is kleiner. Tenslotte is het ook beter voor de waterzuivering, omdat nu water aangevoerd wordt dat ook echt vuil is, waardoor de zuivering beter werkt. Dit zogenaamde afkoppelen van regenwater betekent een verandering van de verhouding watersysteem-waterketen. Het regenwater, dat in stedelijke gebieden voornamelijk tot de waterketen behoort, wordt dan een onderdeel van het watersysteem. Hierdoor kan het beginsel van de “vervuiler betaalt” een prominentere rol gaan spelen in de dekking van de kosten voor de waterketen. Om hieraan invulling te geven is een goede afstemming vereist tussen het gemeentelijk rioleringsplan en het waterbeheersplan van het waterschap, waarvoor op grond van de Wwh overlegverplichtingen gelden. Eventueel kunnen ook nog facultatieve waterplannen (gemeente) en zuiveringsplannen (waterschap) worden opgesteld.

Ontwatering versus afwatering

Tot voor kort kwam het in de praktijk voor dat bij stadsuitbreidingen het waterstaatkundig beheer in het desbetreffende gebied aan het waterschap werd onttrokken en voortaan door de gemeente werd behartigd; ontpoldering heette dit. Als uitvloeisel van het in de Waterschapswet verankerde beginsel, dat de lokale en regionale waterstaatszorg bij waterschappen berust, is het beleid er nu op gericht het beheer van het oppervlaktewater in het desbetreffende gebied (opnieuw) bij waterschappen onder te brengen.

Thans wordt er in het algemeen vanuit gegaan, dat de gemeente verantwoordelijk is voor de ontwatering (afvoer van water uit percelen, over en door de grond, eventueel via drains en greppels, naar een stelsel van grotere waterlopen) van het desbetreffende gebied, terwijl het waterschap zorg draagt voor aanleg en beheer van de waterstaatswerken, nodig voor de afwatering (transport van water via een waterlopenstelsel naar een lozingspunt, van waar het water kunstmatig of onder vrij verval uit het gebied wordt geleid) van het gebied. Dit op zichzelf heldere onderscheid tussen ontwatering en afwatering, aangebracht met het oog op een duidelijke taakverdeling tussen gemeenten en waterschappen leidt in de praktijk nogal eens tot onduidelijkheden doordat de ontwaterings- en afwateringsmiddelen in elkaar overlopen of beide doelen dienen. Zo kunnen drainagesystemen, greppels en sloten tevens een afwateringsfunctie hebben, grotere waterlopen kunnen tegelijk de bodem ontwateren. Dat betekent dat voor schadelijke gevolgen van gevoerd (grond)waterbeheer onduidelijk kan zijn of de gemeente of het waterschap daarop aan te spreken is. Extra problematisch in deze is dat niet wettelijk geregeld is wie verantwoordelijk is voor het stedelijk grondwaterbeheer.

De provincie is verantwoordelijk voor het strategisch grondwaterbeleid, vastgelegd in het waterhuishoudingsplan. De Provincie is slechts passief beheerder. In de praktijk hebben de waterschappen hier een belangrijke rol doordat zij het peil van het onder hun beheer staande waterstelsel zodanig bewaken dat niet alleen het oppervlaktewater-, maar met name ook het grondwaterpeil is toegesneden op de functie (bestemming) van de omgeving, aldus Van Hall. Maar formeel is het waterschap geen grondwaterbeheerder. Bij de stelling dat het waterschap formeel geen grondwaterbeheerder is, valt echter wel een kanttekening te plaatsen, voortkomend uit de formulering van artikel 1, tweede lid van de Waterschapswet, die luidt: “de taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beiden. Aan waterschappen, die met tenminste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.” Op basis hiervan zou aan waterschappen het formele grondwaterbeheer kunnen worden opgedragen De leidraad “Samenwerking tussen waterschappen en gemeenten”, een uitgave van de UvW/VNG bevat adviezen voor de onderlinge taakverdeling en is hier richtinggevend. De hierin vastgelegde afspraken zijn echter niet wettelijk verankerd.

Integraal waterbeleid versus ruimtelijke ordening

Waterschappen dragen de primaire verantwoordelijkheid voor waterhuishouding en waterkering op lokaal en regionaal niveau. De afwegingen bij de ruimtelijke inrichting behoren naar hun aard niet tot de competentie van een functioneel lichaam, zoals de waterschappen, doch tot die van de algemene besturen. Op basis van de huidige Wro is de besluitvorming inzake het ruimtelijk beleid in belangrijke mate gedecentraliseerd. Provincies en gemeenten spelen met hun streekplannen respectievelijk bestemmingsplannen een zeer belangrijke rol bij de ruimtelijke planning en inrichting. Deze plannen hebben immers een juridische status die afwijkt van die van waterstaatsplannen; zij zijn bindend, terwijl laatstgenoemde indicatief zijn. Naarmate de betekenis van het water als medesturend principe beter wordt onderkend, is de noodzaak van de vroegtijdige inbreng van de wateraspecten in het besluitvormingsproces van de ruimtelijke ordening evident. Deze inbreng heeft sinds kort een verplichtend karakter gekregen doordat in het Besluit op de Ruimtelijke ordening (art. 10) is bepaald dat gemeentebesturen verplicht zijn bij de voorbereiding van een structuur- of bestemmingsplan overleg te voeren met de betrokken waterschapsbesturen. Het gemeentelijk bestemmingsplan kan dus een belangrijk instrument –mede gelet op de juridische status– zijn om water integraal in te passen. Daarnaast kunnen gemeenten invulling geven aan het integraal waterbeleid door waterplannen, welke niet verplicht zijn, op te stellen.

Waterbeheer was gedurende vele eeuwen een betrekkelijk zelfstandige aangelegenheid. Met uitzondering van de grote waterschappen in het westen was het ook een kleinschalige aangelegenheid (zie tevens paragraaf 6). De betrekkingen met andere bestuursorganen zijn sterk geïntensiveerd omdat de beleidsontwikkeling en -uitvoering inzake het water afstemming behoeft met andere beleidsterreinen. Dit heeft onder meer te maken met een belangrijke uitbreiding van de visie over het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer. Waar aanvankelijk het kwantiteitsbeheer gericht was op de belangen van landbouw, drinkwater en scheepvaart, zijn daarbij gekomen de belangen van industrie, recreatie, visserij en elektriciteitsvoorziening. In het kwaliteitsbeheer is de nadruk verschoven van de zuivering van afvalwater naar de bevordering van het watermilieu in het algemeen. De ontwikkeling van sterk sectoraal gericht beleid en relatief zelfstandig opererende overheidsorganen naar een beleid waarin de woorden watersysteem en waterketen de boventoon voeren, die synoniemen zijn voor integraal beleid en samenwerking heeft geleid tot een waterbestuur dat volgens Toonen en Glim gekarakteriseerd kan worden “als een gelaagd en meervoudig verschijnsel, waar een veelheid van stakeholders en bestuurlijke organisaties een rol in spelen. Het gaat om een polycentrische setting waarbij een veelheid van belangen, organisaties en instellingen uit de overheids- en niet-overheidssfeer een aandeel heeft of opeist.”