Er komt geen wet tot stand zonder de uitdrukkelijke instemming van zowel de Tweede als de Eerste Kamer, danwel – bij wijze van uitzondering – van de verenigde vergadering van beide kamers. In de praktijk ligt het initiatief in de wetgeving vrijwel altijd bij de regering, al beschikt ook de Tweede Kamer over het zogenaamde recht van initiatief, zie de paragraaf Recht van initiatief.

Per jaar worden sinds het midden van de jaren negentig ruim 200 wetsvoorstellen, inclusief voorstellen ten aanzien van de goed te keuren verdragen maar exclusief de begrotingsvoorstellen, bij de Tweede Kamer ingediend. De gemiddelde behandelingsduur van de wetsvoorstellen bedroeg tot het midden van de jaren tachtig in de Tweede Kamer ongeveer een jaar en in de Eerste Kamer twee tot drie maanden. Onderstaande tabel laat zien hoe lang alle regeringsvoorstellen, die het Staatsblad zouden halen onder de kabinetten -Marijnen tot en met -Lubbers I, bij Tweede en Eerste Kamer in behandeling waren.

In de Tweede Kamer was het tot 1994 vooral van belang of de kamercommissie, waaraan het wetsvoorstel was toegewezen al dan niet een voorlopig verslag uitbracht. Sinds het reglement van orde van 1994 er van uitgaat dat direct een (eind)verslag wordt uitgebracht lijkt de schriftelijke voorbereiding van de openbare behandeling – en daarmee de behandeling als geheel – in de Tweede Kamer minder tijd in beslag te nemen.

De inbreng van de Tweede Kamer is er met name op gericht de betrokken bewindslieden het wetsvoorstel aan de wensen van de kamer te laten aanpassen. Die bewindslieden zijn in veel gevallen bereid aan de wensen van de meerderheid – danwel een kleiner deel – van de kamer tegemoet te komen.

Er komt dan ook niet zo vaak een belangrijke wetswijziging tot stand – laat staan een geheel nieuwe wet – waarbij de regering het oorspronkelijk ingediende voorstel niet via een zogenaamde nota van wijziging aan de vanuit de kamer geuite opmerkingen en kritiek heeft aangepast.

Duur van de behandeling van wetsvoorstellen in de Raad van State, Tweede en Eerste Kamer, gemiddelde, minimale en maximale duur.

Gemiddelde duur:

 

Vergaderjaar	2017-2018	2016-2017	2015-2016	2014-2015	2013-2014	2012-2013	2011-2012	2010-2011	2009-2010
Raad van State	37	48	45	40	36	34	47	45	47
Tweede Kamer	182	176	208	178	218	187	204	187	176
Eerste Kamer	97	88	84	85	93	94	104	91	102
Totaal	316	312	337	303	347	315	355	323	325

Minimale duur:

Vergaderjaar	2017-2018	2016-2017	2015-2016	2014-2015	2013-2014	2012-2013	2011-2012	2010-2011	2009-2010
Raad van State	1	3	2	3	2	1	1	1	1
Tweede Kamer	1	17	7	8	6	7	6	15	10
Eerste Kamer	0	5	5	12	5	12	5	5	12
Totaal	2	25	14	23	13	20	12	21	23

Maximale duur:

Vergaderjaar	2017-2018	2016-2017	2015-2016	2014-2015	2013-2014	2012-2013	2011-2012	2010-2011	2009-2010
Raad van State	246	198	232	232	219	113	152	227	169
Tweede Kamer	2.447	1.525	5647	2276	2849	1299	1841	1961	1381
Eerste Kamer	2.758	1.463	882	1204	1092	1267	1804	964	1827
Totaal	5451	3.186	6761	3712	4160	2679	3797	3152	3377

Op 29 april 2015 stuurde minister van Financiën Dijsselbloem de Kamer een voorstel om de begrotingsbehandeling te versnellen, zie: Bijlage 34.000, Handelingen Eerste Kamer, 2014-2015, nr. N, brief van de minister van Financiën.

In figuur 1 (Bron: M.P.C.M. van Schendelen, Parlementaireinformatie, besluitvorming en vertegenwoordiging.Rotterdam, 1975,  p .6149)  en figuur 2 (Bron: K. Th. J. van den Berg, J. J. Vis en D. J. Elzinga, Parlement en politiek, ‘s-Gravenhage, 3e gewijzigde druk, 1984 p. 54; in 2003 aangepaste versie) is de parlementaire behandeling van een regeringsvoorstel schematisch aangegeven.

De geschetste procedure heeft wel als effect dat vrijwel elk wetsvoorstel dat in stemming komt in de Tweede Kamer, wordt aangenomen. Gemiddeld wordt nog niet één regeringsvoorstel per jaar verworpen. Een aanzienlijk groter aantal wetsvoorstellen bereikt desalniettemin toch niet het Staatsblad. Per jaar worden gemiddeld circa vier wetsvoorstellen door de regering ingetrokken. In veel gevallen betreft het hierbij voorstellen die al onder een vorig kabinet bij de Tweede Kamer waren ingediend.

Na aanvaarding in de Tweede Kamer, kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel officieel slechts aannemen of verwerpen, afgezien van de zelden toegepaste mogelijkheid het voorstel niet in plenaire behandeling te nemen. Regelmatig wordt echter gesproken over het verkapt recht van amendement van de Eerste Kamer, waarmee de praktijk wordt aangeduid dat de Senaat de regering er toe brengt een wetsvoorstel in te dienen bij de Tweede Kamer tot wijziging van een in de Eerste Kamer aanhangig wetsvoorstel. Zo’n wijzigingsvoorstel wordt ook wel een novelle genoemd. De Eerste Kamer legt de behandeling van het wetsvoorstel dan stil totdat de novelle door de Tweede Kamer is goedgekeurd en bij de Eerste Kamer terecht komt. Vervolgens stemt de Eerste Kamer dan met beide wetsvoorstellen in. Als de Eerste Kamer bezwaren heeft tegen een bepaald onderdeel van een wetsvoorstel kan het kabinet ook nog voorstellen dat bepaalde onderdeel van de wet nog niet of geheel niet in werking te laten treden. In 2004 is de Eerste Kamer begonnen met het systematisch registreren van door het kabinet gedane toezeggingen.

Zie over de novelle:

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de aantallen ingediende novelles sinds het parlementaire jaar 2003-2004.

	Aantal novelles
2003-2004	5
2004-2005	6
2005-2006	3
2006-2007	3
2007-2008	1
2008-2009	0
2009-2010	1
2010-2011	0
2011-2012	1
2012-2013	2
2013-2014	3
2014-2015	1
2015-2016	5
2016-2017	2
2017-2018	3

Al enige decennia wordt een wisselend deel van ongeveer een kwart tot de helft van de wetsvoorstellen – exclusief begrotingsvoorstellen – „zonder beraadslaging en zonder stemming” door de Senaat aanvaard. Sinds het midden van de jaren zeventig ziet de Eerste Kamer er met het oog op een snelle behandeling ook nogal eens van af de departementale begroting te behandelen. Daarvoor komt dan in het voorjaar een zogenaamd beleidsdebat met de betrokken minister en eventueel de staatssecretaris(sen) in de plaats.

Ook voor de Senaat geldt dat hij gemiddeld nog niet één wetsvoorstel per jaar verwerpt. Bert van den Braak geeft een overzicht van alle wetsvoorstellen, die de Eerste Kamer tussen 1815 en 1995 heeft verworpen; zie: Bert van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995, Den Haag, 1998.

 Drie belangwekkende voorstellen die door de Eerste Kamer werden verworpen in het recente verleden waren:

De verwerping van laatstgenoemd tweede-lezingsvoorstel op 19 mei 1999 – met 49 stemmen voor en 26 stemmen tegen – resulteerde erin dat de bewindslieden van het kabinet-Kok II nog op dezelfde dag hun portefeuilles ter beschikking stelden.

Een opmerkelijk geval deed zich voor in 1983 toen de Senaat met algemene stemmen tegen verlenging van het zogenaamde Politie-stopwetje – opschorting van de overgang van rechtswege van gemeenten van rijks- naar gemeentepolitie en omgekeerd – stemde (zie: Handelingen Eerste Kamer, 1982-1983, pp. 419-446).

Zie voor de hantering van het recht van amendement paragraaf Recht van amendement.

Onderstaande tabel bevat vanaf het parlementaire jaar 2005-2006 de aantallen door de Eerste Kamer behandelde wetsvoorstellen (inclusief begrotingen en planologische kernbeslissingen) en het aantal verworpen wetsvoorstellen.

 

	Wetsvoorstellen
	behandeld	verworpen
2005-2006	269	2
2006-2007	251	0
2007-2008	199	3
2008-2009	257	0
2009-2010	256	2
2010-2011	276	1
2011-2012	311	4
2012-2013	245	1
2013-2014	201 1	0
2014-2015	223 2	3
2015-2016	235 2	2
2016-2017	221 2	0
2017-2018	217 2	2

¹ = inclusief 4 ingetrokken wetsvoorstellen
² = inclusief 1 ingetrokken wetsvoorstel

Zie verder:

Zie voor kwantitatieve gegevens over het proces van wetgeving:

Zie voor het onderwerp delegatie van wetgeving en de mogelijke uitholling van de wetgevende betekenis van de Staten-Generaal:

Voor een verslag van een kwantitatief onderzoek naar het delegatieverschijnsel, zie: M.P.C.M. van Schendelen, Terugtred van de wetgever, Groningen, 1976.

Zie voor beschouwingen over de vraag of er verandering gebracht dient te worden in de wijze van voorbereiding en totstandkoming van wetgeving, respectievelijk in het proces van wetgeving: J. M. Polak en M. Scheltema, Praeadviezen aan de Nederlandse Juristenvereniging over wetgeving, Handelingen der Nederlandse Juristenvereniging, deel I, Zwolle, 1979.

Zie voor de min of meer actuele discussie over het proces van wetgeving allereerst de nota Voortvarend wetgeven van minister van Justitie E.M.H. Hirsch Ballin; Bijlage 23.462 nr. 1, Handelingen Tweede Kamer 1993-1994, alsmede: Ph. Eijlander e.a. (red.), Wetgeven en de maat van de tijd, Zwolle, 1994.

Zie voor het grote aantal publicaties over het fenomeen wetgeving in het afgelopen decennium eveneens: Handboek van het Nederlandse Staatsrecht („Van der Pot-Donner”), bewerkt door L. Prakke, J.L. de Reede en G.J.M. van Wissen, Zwolle, 2001, veertiende druk, hoofdstuk 30.

Zie tenslotte voor een beeld van de rol van de beide kamers in het proces van wetgeving: Regelmaat afl. 2000/3, met daarin: