De gevangenisstraf

Hiervoor is al aan de orde geweest dat de capaciteit van het gevangeniswezen in de afgelopen tien jaar is verdubbeld. De groei van het personeel is daar overigens enigszins bij achtergebleven. Uit de cijfers die Verhagen (1999) presenteert blijkt dat de personeelsratio, dat is de verhouding tussen het aantal cellen en de sterkte van het personeel in 1990 0,92 bedroeg en in 1997 is teruggelopen naar 0,84. Dit heeft zich vertaald in een versobering van het regime. Op 30 september 1998 zaten er 11.759 personen in een penitentiaire inrichting. In geheel 1998 verbleven er ongeveer 40.000 personen in één van de Nederlandse penitentiaire inrichtingen.

Deze populatie bestond voor ongeveer 40% (exact: 37,35%) uit preventief gehechten en voor ongeveer 50% (exact 48,7) uit gevangenen, dat is afgestraften. De overigen bestonden uit vreemdelingen die wachtten op uitzetting, gegijzelden, tbs-passanten en gedetineerden die bijvoorbeeld in verband met ziekte tijdelijk buiten de inrichting verbleven.

Het aandeel van de vrouwen in de gedetineerdenbevolking bedraagt iets minder dan 5%. Het sterkst vertegenwoordigd is de leefijdsgroep van 20-35 jaar. Het aandeel van deze leeftijdsgroep in de gedetineerdenbevolking bedraagt circa 60%. Van de gedetineerden is 30% veroordeeld voor een geweldsmisdrijf of wordt daarvan verdacht. Voor vermogensmisdrijven en misdrijven in verband met de Opiumwet is dit percentage respectievelijk 28 en 17. Ruim 45% van de gedetineerden is in Nederland geboren. Ongeveer 15% is in Suriname of de Nederlandse Antillen geboren. Het percentage dat in Marokko en Turkije is geboren bedraagt respectievelijk 8 en 6.

In 1994 is een nieuwe beleidsnota voor het gevangeniswezen met als titel Werkzame detentie. Beleidsnota voor het gevangeniswezen (Tweede Kamer 1993–1994, 22 999, nrs. 10-11) verschenen. Een herformulering van het penitentiaire beleid werd wenselijk geacht. Als voornaamste redenen werden genoemd de verzwaring van de gedetineerdenbevolking, de behoefte aan bijstelling van het beveiligingsbeleid en de zeer aanzienlijke uitbreiding van de penitentiaire capaciteit. De belangrijkste verandering die daarvan het gevolg is geweest, betreft de invoering van het standaardregime. Kenmerkend voor het standaardregime is de hoge mate van structurering. De arbeid staat erin centraal. Binnen dit standaardregime hebben de directeuren van de inrichtingen een zekere speelruimte tot het toepassen van het zogenaamde bonus-malus-systeem. Dit maakt het mogelijk om lastige gedetineerden op een correctie-afdeling te plaatsen en om gedetineerden met een constructieve opstelling extra uren recreatie te geven. Het geld dat door invoering van het standaardregime vrijkomt, komt ten goede aan bijzondere activiteiten die direct of indirect een bijdrage leveren aan de maatschappelijke integratie van gedetineerden die een duidelijke motivatie tonen en daarvoor ook geschikt zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderwijs, opleiding, training en bepaalde vormen van hulpverlening. Meer in het bijzonder gaat het om regimaire voorzieningen voor:

Het Nederlandse gevangeniswezen kent een gedifferentieerd stelsel van penitentiaire inrichtingen. Dit differentiatiestelsel biedt onder meer de mogelijkheid om aan gedetineerden gaandeweg meer vrijheden toe te kennen met het oog op hun terugkeer in de samenleving. Deze vorm van detentiefasering heeft betrekking op de eindfase van de detentie. Van oudsher hebben de Penitentiaire Open Inrichtingen (POI’s) daarin een belangrijke rol gespeeld. Langgestrafte gedetineerden kunnen hier de laatste maanden van hun detentie doorbrengen. In de POI’s is arbeid een kernelement van het regime. Er kan arbeid worden verricht bij een particuliere werkgever, maar ook andersoortige tewerkstelling is mogelijk, zoals bijvoorbeeld vrijwilligerswerk.

Een andere variant van detentiefasering die is gericht op reïntegratie van gedetineerden in de samenleving is dagdetentie. Dagdetentie is een samenwerkingsverband tussen justitie en reclassering, en vindt plaats in de laatste zes weken van de detentie, tijdens kantooruren. ‘s Avonds en in het weekend verblijft men op een thuisadres. Dagdetentie is een bijzondere vorm van wat met een overkoepelende term wordt aangeduid als extramurale executiemodaliteiten. In de nieuwe Penitentiaire Beginselenwet (Pbw) die per 1 januari 1999 van kracht is, zijn deze extramurale executiemodaliteiten van een wettelijke grondslag voorzien. In artikel 4 lid 1 Pbw is het zogenaamde penitentiar programma geregeld. Dit wordt omschreven als een samenstel van activiteiten waaraan wordt deelgenomen door personen ter verdere tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel in aansluiting op hun verblijf in een inrichting en dat als zodanig door de Minister van Justitie is erkend. Het penitentiar programma is een vorm van tenuitvoerlegging die primair is bedoeld voor toepassing in het kader van de detentiefasering. Het is aan te merken als een alternatieve vorm van tenuitvoerlegging van een door de rechter bepaalde vrijheidsstraf. Deelname aan een penitentiair programma vervangt de tenuitvoerlegging in een inrichting nooit geheel, maar komt pas aan de orde nadat betrokkene enige tijd gedetineerd is geweest.

De kern van de tenuitvoerlegging door middel van een penitentiair programma is de verplichting van de justitiabele gedurende een vooraf vastgestelde periode aan bepaalde activiteiten deel te nemen. Een penitentiair programma omvat minimaal 26 uur per week aan activiteiten waaraan door de deelnemer wordt deelgenomen. Deze zijn gericht op het aanleren van bepaalde sociale vaardigheden, het vergroten van de kans op arbeid na het einde van de vrijheidsstraf, het bieden van onderwijs, het bieden van bijzondere zorg aan de deelnemer zoals verslavingszorg of geestelijke gezondheidszorg, of geven op andere wijze invulling – met handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf – aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij.

Een gedetineerde komt slechts in aanmerking voor deelname aan een penitentiair programma, indien hij onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheidsstraf waarvan het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte ten minste één jaar bedraagt, terwijl hij ten minste de helft van de hem opgelegde vrijheidsstraf heeft ondergaan en het nog te ondergane gedeelte ten minste zes weken en ten hoogste één jaar bedraagt.

De algemene verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van een penitentiair programma ligt bij de directeur van de inrichting waarin de deelnemer aan het penitentiair programma is ingeschreven. De feitelijke begeleiding en het toezicht op de dagelijkse deelneming aan het programma is in handen van de uitvoerder van het penitentiair programma. Dat zal veelal de reclassering zijn. De uitvoeringsverantwoordelijke houdt toezicht op het dagelijkse verloop van het penitentiair programma. Deze beoordeelt ook in eerste instantie of de activiteiten naar behoren worden verricht en de gestelde voorwaarden naar behoren worden nageleefd. Bij overtreding van de voorwaarden kan de directeur, afhankelijk van de ernst van de overtreding, beslissen tot het geven van een waarschuwing, tot wijziging of aanvulling van de bijzondere voorwaarden of adviseren tot beëindiging van het penitentiair programma.

In het penitentiair programma is een prominente rol weggelegd voor het elektronisch toezicht. Met een zender aan een enkelband wordt nagegaan of iemand gedurende een bepaalde termijn op een vooraf met hem overeengekomen plaats aanwezig is. In de praktijk houdt dit in dat iemand zijn woning niet mag verlaten, behalve op afgesproken tijden (ontleend aan: E. Spaans, Aan banden gelegd, ‘s-Gravenhage, 1996, p. 15-16). De duur van het toezicht is minimaal 12 respectievelijk 16 weken, afhankelijk van de inrichting waaruit men afkomstig is. Het elektronisch toezicht loopt gedurende het gehele penitentiair programma, indien dit uitsluitend bestaat uit plaatsing bij een werkgever.

Elektronisch toezicht toegepast in het kader van detentiefasering wordt de achterdeurvariant genoemd. Bij de voordeurvariant wordt elektronisch toezicht toegepast als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling. In dat geval wordt door de rechter een taakstraf opgelegd alsmede een voorwaardelijke gevangenisstraf met als bijzondere voorwaarde een (gelijke) periode elektronisch toezicht.

Taakstraffen

Taakstraffen worden ten uitvoer gelegd door de Reclassering Nederland, de verslavingsreclassering (de GGZ Nederland, afdeling verslavingsreclassering) of de afdeling reclassering van het Leger des Heils. In 1998 werden 20.500 taakstraffen aangemeld bij de reclassering. In mei 1999 was ongeveer de helft ervan afgerond. In een derde van de gevallen liep de taakstraf nog. In de overige gevallen is de taakstraf niet begonnen (veelal omdat de gestrafte zich niet meldde) of de tenuitvoerlegging mislukt.

De terbeschikkingstelling

Vanaf de tweede helft van de jaren zeventig tot en met de jaren tachtig is het aantal opleggingen en beëindigingen van tbs ongeveer in evenwicht. Ook de capaciteit van de inrichtingen is in die periode min of meer toereikend. Eind jaren tachtig neemt het aantal opleggingen echter fors toe. In 1990 ging het om 95 gevallen. Het aantal opleggingen bereikte zijn maximum van 199 in 1994. Daarna is het aantal weer enigszins teruggelopen: 180 (1995), 196 (1996) en 164 (1997). Tegelijkertijd nam het aantal beëindigingen niet echt af. Dit bedroeg 63 in 1990. In 1994 was het 59. De laatste drie jaar laten de volgende cijfers zien: 81 (1995), 64 (1996) en 65 (1997). Dit heeft in combinatie met het oplopen van de gemiddelde behandelduur tot een grote druk op de capaciteit geleid. Die is gedeeltelijk opgevangen door uitbreiding van capaciteit van 630 in 1995 naar 970 in 1998. Gedeeltelijk heeft zij geleid tot een toename van de wachttijd. Deze bedroeg in 1993 gemiddeld 175 dagen. In 1996 was deze bijna verdubbeld tot 347 dagen. In 1997 was zij 365 en in 1998 299 dagen. De wachttijd wordt in een huis van bewaring doorgebracht. Terbeschikkinggestelden verblijven daar als tbs-passanten.