Om de omvang van het rijksapparaat in het juiste perspectief te zetten, is in tabel 1 een vergelijking met de personele omvang van andere overheidssectoren gegeven. Uit deze vergelijking wordt duidelijk, dat de sectoren „gemeenten”, „openbaar onderwijs” en „rijksoverheid” de meeste personeelsleden tellen.
Tabel 1. Werkzame personen (x 1000) naar overheidssector in het jaar 2000.
|
Sector |
Aantal personen |
Percentage |
|
(x 1000) |
op totaal |
|
|
Rijk |
116 |
13,0 |
|
Defensie |
73 |
8,2 |
|
Politie |
49 |
5,5 |
|
Rechtelijke macht |
3 |
0,3 |
|
Gemeenten |
177 |
19,8 |
|
Provincies |
13 |
1,5 |
|
Waterschappen |
9 |
1,0 |
|
Gemeenschappelijkeregelingen |
17 |
1,9 |
|
Onderwijs |
390 |
43,7 |
|
Academische ziekenhuizen |
45 |
5,0 |
|
Totaal |
892 |
100,0 |
Bekijken we de getalsmatige ontwikkeling van het aantal rijksambtenaren sinds het einde van de negentiende eeuw dan is er sprake van een sterke toename. Van 1899 tot en met 1999 is het aantal rijksambtenaren vernegenvoudigd. De toename van het rijkspersoneel is niet gelijkmatig verlopen. Er zijn drie onderscheiden perioden aan te wijzen waar de groei haast explosief is te noemen. Een eerste periode van een forse groei is opgetreden in de jaren rond de Eerste Wereldoorlog. Hoewel de oorlogsomstandigheden (de crisisdistributie) zeker een rol hebben gespeeld bij de groei van het rijkspersoneel, is tevens de uitbreiding van rijkstaken op terreinen als onderwijs en sociale zorg verantwoordelijk geweest voor deze ontwikkeling. De onderwijspacificatie en de wens om de sociale kwestie op te lossen hebben hier een bijdrage geleverd aan deze taakuitbreiding. In de crisisjaren is de personele omvang van het rijksapparaat onder invloed van het bezuinigingsbeleid onder druk komen te staan. De vermindering van het overheidspersoneel is slechts tijdelijk van aard geweest. Rondom de Tweede Wereldoorlog is een tweede periode van personeelsgroei aan te wijzen. Zowel de directe oorlogsomstandigheden als de noodzaak van sociale en economische reconstructie direct na de oorlog zijn belangrijke verklarende factoren. Na een zekere temporisering eind jaren veertig en beginjaren vijftig is het rijkspersoneel in de periode 1960 tot midden jaren tachtig opnieuw sterk uitgebreid. Na ongeveer 1985 is niet alleen die groei substantieel afgenomen, maar zelfs vrij abrupt in een absolute daling is omgeslagen. Privatisering en verzelfstandigingsoperaties zijn verantwoordelijk geweest voor in ieder geval een gedeelte van de personeelsterugloop bij de rijksoverheid. Vanaf midden jaren negentig is de personeelsomvang gestabiliseerd.
Tabel 2. Omvang van rijksambtenaren met inbegrip van het burgerlijk defensiepersoneel, 1899-1999.
|
Jaar |
i = 1899 |
i =1950 |
|
|
1899 |
13500 |
100.0 |
|
|
1909 |
15900 |
117.8 |
|
|
1920 |
32500 |
240.7 |
|
|
1930 |
32300 |
239.3 |
|
|
1942 |
55700 |
412.6 |
|
|
1950 |
87400 |
647.4 |
100.0 |
|
1960 |
97800 |
724.4 |
111.9 |
|
1970 |
115100 |
852.6 |
131.7 |
|
1980 |
143900 |
1065.9 |
164.6 |
|
1985 |
151000 |
1118.5 |
172.8 |
|
1988 |
147000 |
1088.9 |
168.2 |
|
1992 |
136900 |
1014.1 |
156.6 |
|
1993 |
142400 |
1054.8 |
162.9 |
|
1994 |
135400 |
1003.0 |
154.9 |
|
1999 |
135900 |
1006.7 |
155.5 |
Bron: F.M. van der Meer en G.S.A. Dijkstra, „The Dutch civil service system’, in: H.G.M. Bekke en F.M. van der Meer, Civil service systems in Western Europe, Aldershot, 2000, en Kerngegevens 1999.
Om beter inzicht te verkrijgen waar nu de grootste wijzigingen in het rijkspersoneel hebben plaatsgevonden, is het noodzakelijk de functionele verdeling van rijksambtenaren over beleidsgebieden te bekijken. In tabel 3 is die verdeling naar beleidsgebieden voor de periode 1960 -1994 weergegeven. „Algemeen bestuur” omvat de ministeries van Algemene Zaken, Binnenlandse Zaken en Justitie. „Economische Zaken” betreft de ministeries van Economische Zaken, Financiën en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De sector „Sociale Zaken en Volksgezondheid” omvat de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Welzijn, Volksgezondheid en Sport. De ministeries van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer behoren tot de sector „Infrastructuur”. De sector „Defensie” betreft het burgerlijk defensiepersoneel. De sectoren zijn gecorrigeerd voor wat betreft de gevolgen van ministeriële herindelingen.
Tabel 3. Functionele verdeling van rijksambtenaren over beleidsgebieden in de periode 1960 –1999 stand per 31 december.
|
Jaar |
||||||||
|
Sector |
1960 |
% |
1988 |
% |
1993 |
% |
1999 |
% |
|
Algemeen Bestuur |
9312 |
9,7 |
24768 |
16,9 |
29405 |
20,6 |
38374 |
28,2 |
|
100,0 |
100,0 |
266,0 |
174,2 |
315,8 |
212,3 |
412,1 |
290,1 |
|
|
Economische Zaken |
||||||||
|
(incl. Belastingdienst) |
32903 |
34,3 |
53053 |
36,1 |
50843 |
35,7 |
45483 |
33,5 |
|
100,0 |
100,0 |
161,2 |
105,2 |
154,5 |
104,1 |
138,2 |
99,7 |
|
|
Infrastructuur |
14742 |
15,4 |
24764 |
16,9 |
22517 |
15,8 |
19290 |
14,2 |
|
100,0 |
100,0 |
168,0 |
109,7 |
153,1 |
102,6 |
130,9 |
92,2 |
|
|
Sociale Zaken en |
||||||||
|
Volksgezondheid |
8523 |
8,9 |
17963 |
12,2 |
14127 |
9,9 |
10444 |
7,7 |
|
100,0 |
100,0 |
210,8 |
137,1 |
165,8 |
111,2 |
122,5 |
86,5 |
|
|
Defensie |
30313 |
31,6 |
26404 |
18,0 |
25537 |
17,9 |
22261 |
16,4 |
|
100,0 |
100,0 |
87,1 |
57,0 |
84,2 |
56,6 |
73,4 |
51,9 |
|
|
Totaal |
95793 |
146952 |
142429 |
135852 |
Bron: F.M. van der Meer en G.S.A. Dijkstra, „The Dutch civil service system’, in: H.A.G.M. Bekke, Comparative civil service systems in Western Europe, Aldershot, 2000; Kerngegevens 2000
Bekijkt men de veranderingen in de verdeling van het rijkspersoneel naar sector van overheidsactiviteit dan is in de periode 1993 – 1999 de sector „algemeen bestuur” sterk gegroeid. In de andere sectoren heeft er een daling plaatsgevonden. Die stijging in de sector „algemeen bestuur” wordt voornamelijk veroorzaakt door de groei van de uitvoerende diensten van het ministerie van Justitie. De omvang van dit ministerie bedroeg ultimo 1999 ruim 31.000 personen werkzaam onder meer bij het gevangeniswezen, reclassering, de ondersteunende diensten van de rechterlijke instanties en de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND). Het kerndepartement van Justitie is vrij beperkt van omvang. Hoewel niet uit de bovenstaande tabel naar voren komt, is het personeel van de politie en de rechterlijke macht vergelijkbaar toegenomen.
Buiten het algemeen bestuur en dan met name de justitie onderdelen heeft de toename zich voornamelijk voltrokken bij beleidsafdelingen en organisaties die betrokken zijn bij het interne management van de organisatie. In overeenstemming met de beleidskeuzen gemaakt vanaf het Kabinet Lubbers 1 is in toenemende mate het accent komen te liggen op de (strategische) beleidsvoorbereiding. Beleidsuitvoering is in sterke mate verzelfstandigd, gedecentraliseerd naar de lagere overheden dan wel geprivatiseerd. Als gevolg is de toename van het personeel met name geconcentreerd in het kerndepartement. Meer dan 40.000 ambtenaren zijn hier werkzaam. De uitvoerende diensten, met de belangrijke uitzondering van de eerder genoemde justitiële diensten, zijn sterk gedaald. Zo zijn in de afgelopen 15 jaar bijvoorbeeld de Arbeidsvoorziening (Sector Sociale Zekerheid en Volksgezondheid), het kadaster (Sector Economische Zaken)en het Loodswezen (Sector Infrastructuur) verzelfstandigd.
De verzelfstandigings- en privatiseringsoperaties hebben belangrijke consequenties gehad voor de hiërarchische indeling van het rijksapparaat. Het aantal hogere ambtenaren en in iets mindere mate de middelbare ambtenaren zijn in de periode 1986-1990 fors toegenomen ten opzichte van het aantal lagere ambtenaren.
Tabel 4. De hiërarchische verdeling van rijksambtenaren in absolute aantallen (abs.) en percentage op het totaal (%) 1976-1994.
|
Jaar |
Laag |
Middelbaar |
Hoog |
Totaal |
||||
|
abs. |
Index |
abs. |
index |
abs. |
index |
abs. |
index |
|
|
1976 |
87675 |
100,0 |
30815 |
100,0 |
16630 |
100,0 |
135120 |
100,0 |
|
1980 |
91089 |
103,9 |
35344 |
109,0 |
20050 |
120,6 |
146483 |
108,4 |
|
1990 |
70904 |
80,9 |
46416 |
150,6 |
31161 |
187,4 |
148,481 |
109,9 |
|
1994 |
61904 |
70,6 |
45800 |
256,7 |
34726 |
208,8 |
142430 |
105,4 |
|
Jaar |
Laag |
Middelbaar |
Hoog |
|||||
|
% |
Index |
% |
index |
% |
index |
|||
|
1976 |
64,9 |
100,0 |
22,8 |
100,0 |
12,3 |
100,0 |
||
|
1980 |
62,2 |
95,8 |
24,1 |
105,7 |
13,7 |
111,4 |
||
|
1985 |
58,4 |
90,0 |
26,0 |
114,0 |
15,6 |
126,8 |
||
|
1994 |
43,5 |
67,0 |
32,2 |
141,2 |
24,4 |
198,4 |
||
Bron: F.M. van der Meer en G.S.A. Dijkstra, „The Dutch civil service system’, in: H.A.G.M. Bekke, Comparative ciivil service systems in Western Europe, Aldershot, 2000.
Uit tabel 4 blijkt dat het percentage lagere ambtenaren in de betrokken jaren sterk is afgenomen. Niet uit deze gegevens is af te leiden, dat met name de allerlaagste functies in de betreffende periode zijn weggesneden. De middelbare en hogere rangen laten in de betreffende periode zowel een absolute als een relatieve stijging zien. Opgemerkt moet worden dat de absolute top (vanaf het niveau van directeur) in de periode 1984 tot 1994 in omvang gedaald is, namelijk van 496 in 1987 tot 458 in 1994. In het laatste decennium heeft de tendens van een hiërarchische verzwaring zich geïntensiveerd, zoals blijkt uit tabel 5.
Tabel 5. Het aantal hogere, middelbare en lagere ambtenaren ´ 1000 exclusief het burgerlijk defensiepersoneel in de periode 1986-1990.
|
Jaar |
Totaal |
Hoger Kader |
Percentage |
|
1976 |
104,1 |
14,9 |
14,3 |
|
1983 |
128,4 |
21,5 |
16,7 |
|
1992 |
112,9 |
29,7 |
26,3 |
|
1999 |
114,3 |
37,8 |
33,1 |
Bron: F.M. van der Meer en F.K.M. Van Nispen, „De markt voor ambtenaren: bestuurskunde in Nederland”, in: Bestuurswetenschappen, 2001, nr. 1, p. 9.