De ontwikkeling van het takenpakket sec kan worden geïllustreerd aan de hand van ontwikkelingen van de openbare uitgaven en inkomsten. Overigens zijn deze slechts zelden empirisch onderzocht, wat mogelijk verklaard kan worden door de enorme omvang van een dergelijk werk. Het onderzoek naar de ontwikkeling van centrale uitgaven in de periode 1850-1914 en naar de ontwikkeling van subnationale uitgaven eveneens in de periode 1850-1914, naar lokale uitgaven in de periode 1855-1985 in de gemeenten Leiden en Schoonhoven en naar overheidsuitgaven 1865-1986 bieden belangrijke en informatieve ingangen.

Van Overhagen en De Wolf hebben een onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de rijksuitgaven op basis van begrotingscijfers ingedeeld naar economische categorieën (zie tabel 3).

Tabel 3. Ontwikkeling rijksuitgaven 1850-1910 in guldens absolute cijfers (x 1000).

Jaar	Totaal	waarvan	waarvan	Inkomens
		salarissen	goederen &	overdrachten
		& lonen	diensten
1850	71.266	18.755	5.371	40.929
1860	93.307	24.689	11.650	41.327
1870	95.997	25.383	10.856	34.343
1880	117.331	33.321	17.139	34.093
1890	140.067	29.966	24.913	39.094
1900	152.811	33.992	28.327	42.240
1910	201.035	39.806	38.296	53.871

Bron: J.W.B. van Overhagen & P. de Wolf, .De financien van de Nederlandse Rijksoverheid in de periode 1850- in: Economisch Historisch Jaarboek, deel 32 (1969), p. 228.

Uit het onderzoek van Van Overhagen en De Wolf blijken de rijksuitgaven over een periode van zestig jaar bijna te zijn verdrievoudigd. De grootste uitgavenposten in die tijd betroffen salarissen en lonen, goederen en diensten en inkomensoverdrachten. Wat dit betekende voor de ontwikkeling in het uitgavenpatroon van afzonderlijke departementen is weergegeven in tabel 4.

Tabel 4. Uitgaven van enkele departementen in miljoenen guldens in 1850 en 1900.

Departement	1850	1900
Buitenlandse Zaken	0,5	0,85
Justitie	2,3	5,9
Binnenlandse Zaken en Waterstaat	5,0	43,0
Defensie	16,0	40,0
Koloniën	0,1	1,2
Financiën	6,0	25,0

Bron: J.W.B. van Overhagen &P. de Wolf, “De financiert van de Nederlandse Rijksoverheid inde periode 1850- in: Economisch Historisch Jaarboek, deel 32 (1969), pp. 223-224.

Bij Buitenlandse Zaken hadden de uitgaven vooral betrekking op de buitenlandse dienst. De toename bij Justitie was in het bijzonder een gevolg van de oprichting van de Rijksveldwacht in 1856. De uitgavenstijging bij Binnenlandse Zaken en Waterstaat had vooral te maken met de beleidssectoren onderwijs (denk aan de Onderwijswetten van 1857, 1863 en 1870) en infrastructurele voorzieningen (vooral spoorwegen). In de sterke stijging bij Financiën komt tot uitdrukking welke consequenties de Accijnswet van 1865 heeft gehad, aangezien sinds 1866 dit departement 80% van de inkomsten uit de personele belasting overdroeg aan subnationale overheden (vooral gemeenten).

Het uitgavenpatroon bij gemeenten onderging eveneens grote veranderingen in de periode 1850-1914. Uit tabel 5 blijkt hoezeer de uitgavenstijging veroorzaakt werd door de beleidsterreinen openbare werken en onderwijs. In deze periode namen ook de rente en aflossingen sterk toe. Dit is te verwachten, aangezien bij de municipalisering van de nutsbedrijven in de jaren 1880-1910 de gemeenten omvangrijke investeringen deden ten behoeve van vernieuwing en/of uitbreiding van de bestaande bedrijfsgebouwen en diensten (zie verder). Dit is ook het beeld dat naar voren komt uit het onderzoek van Veldheer naar de ontwikkeling van het uitgaven- en inkomstenpatroon in de gemeenten Leiden en Schoonhoven over de jaren 1855-1985. Het is opvallend hoezeer de ontwikkelingen in beide gemeenten een zelfde beeld vertoonden. Zo had 50% van de uitgaven in 1855 in Schoonhoven betrekking op sociaal-culturele voorzieningen (inclusief onderwijs en sociale hulpverlening), terwijl dit in Leiden in dat jaar 57% was. In 1985 was dit opgelopen tot 70%respectievelijk 67%. In beide gemeenten hadden de belangrijkste uitgavenstijgingen betrekking op taakgebieden waar de centrale overheid beleid en financiering bepaalde. Tot het midden van de twintigste eeuw genoten beide gemeenten belangrijke inkomsten uit handel, ambacht en nutsbedrijven (Schoonhoven) respectievelijk nutsbedrijven (Leiden). Geleidelijk aan zijn in de twintigste eeuw de algemene en specifieke uitkeringen, in hun relatieve omvang op het totaal van de inkomsten, toegenomen waarbij vooral de laatste na de Tweede Wereldoorlog de grootste bron van inkomsten zijn gaan vormen. Over de jaren 1850- blijkt ook bij de gemeenten in het algemeen de belangrijkste verschuivingen op te treden in de sectoren onderwijs en infrastructuur (zie tabel 5).

Tabel 5. Gemeentelijke uitgaven in guldens per hoofd van de bevolking, 1862-1907 (driejaarlijkse gemiddelden).

Onderwerp	1862	1877	1892	1907
Bestuur der gemeente	1,50	1,23	1,44	1,97
Openbare veiligheid	—	1,07	1,77	1,77
Openbare werken	1,95	3,44	3,17	8,70
Lager onderwijs	1,00	1,87	2,92	3,97
Overig onderwijs	—	0,1	0,86	1,17
Armenzorg	0,98	0,7	1,22	1,69
Rente en aflossing	0,83	2,3	3,39	4,06
Belegging	—	0,5	0,28	1,68
Overige	0,75	0,21	0,48	0,66
Onbekend	0,65	—	—	–
Totaal	7,57	12,27	15,43	25,62

Bron.: H. Knippenberg en B. de Pater, De eenwording van Nederland. Schaalvergroting en integratie sinds 1800, Nijmegen. 1988, p. 162.

In de na-oorlogse periode namen de overheidsuitgaven verder toe, vooral door een sterke groei van de sociale zekerheid. Daarmee groeide het “gewicht” van de publieke sector in de samenleving. Niet alleen raakten subnationale overheidsinstellingen (zoals gemeenten, maar ook provincies en waterschappen) meer en meer verweven met centrale overheidsinstellingen (gouden en zilveren koorden), maar tevens nam de belangenverstrengeling tussen overheid en samenleving sterk toe. De centrale overheid nam steeds meer uitvoerende taken op zich, legde belangrijke uitvoerende taken in de schoot van plaatselijke bestuurders (zoals de sociale zekerheid sinds midden jaren vijftig) en raakte -samen met de lokale overheid – steeds meer betrokken bij maatschappelijke activiteiten door middel van subsidiëring. Dit is uiteraard gepaard gegaan met een sterke toename van regels. Overheidsregulering is ook een indicatie van bureaucratisering: het standaardiseren van procedures. De groei van de publieke sector komt goed tot uitdrukking in het aandeel van de overheidsuitgaven op het totaal van het nationaal inkomen, zie tabel 6.

Tabel 6. Groei van de publieke sector in termen van overheidsuitgaven als % van het nationaal inkomen, 1950-1986.

Jaar	Directe	Overdrachts-	Totaal
	bestedingen	uitgaven
1950	16,8	14,7	31,5
1955	19,0	15,4	34,4
1960	18,3	17,6	35,9
1965	21,1	20,3	41,4
1970	22,1	26,1	48,2
1975	23,8	36,1	59,9
1980	22,6	40,7	63,3
1986	20,0	47,2	67,2

Legenda: directe bestedingen = lonen, salarissen, investeringen en consumptieve bestedingen; overdrachtsuitgaven – voornamelijk sociale zekerheidsuitgaven, subsidies en rente op staatsschulden.

Bron: naar Th.A.J. Toonen, Denken over Binnenlands Bestuur. Theorieen van de gedecentraliseerde eenheidsstaar bestuurskundig beschouwd, Rotterdam, 1987, p, 25.

Uit deze gegevens blijkt overduidelijk dat de groei van de overheidsuitgaven vooral werd veroorzaakt door de groei van de overdrachtsuitkeringen. Dat de absolute overheidsuitgaven en -inkomsten in de twintigste eeuw sterk zijn gestegen komt op eclatante wijze tot uitdrukking in de tabellen 7 en (n.b. deze cijfers zijn niet gecorrigeerd voor inflatie), zo sterk zelfs dat de toename van de overheidsuitgaven in de tweede helft van de negentiende eeuw erbij in het niet vallen (zie tabel 7).

Waar bijvoorbeeld de rijksuitgaven in de periode 1850-1910 verdrievoudigden, namen zij met een factor 1000 toe in de periode 1900-1987. Ook de gemeentelijke uitgaven namen globaal gesproken met een factor 1000 toe. De waterschappelijke uitgaven groeiden veel minder sterk, namelijk “slechts” met een factor 330, terwijl de provinciale uitgaven daarentegen stegen met een factor 1500. De provinciale uitgaven zijn vooral sinds de jaren zestig toegenomen. De ontwikkeling van de overheidsinkomsten vertoont grosso modo hetzelfde patroon (zie tabel 8).

Meer dan uit enige andere indicator blijkt uit de ontwikkeling van de financiële gegevens hoe omvangrijk de betekenis van de overheid voor de opbouw van de verzorgingsstaat is geweest. Waar cijfers over de ontwikkeling van het overheidspersoneel bij sommigen irritatie oproepen (“de bureaucratie moet kleiner”), geeft de ontwikkeling van het

Tabel 7. Ontwikkeling van uitgaven van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen 1900-1980 in mln gld.

]aar	Rijk	Provincies	Gemeenten	Waterschappen
1900	151	4	87	–
1910	199	9	154	–
1920	935	83	848	–
1930	738	123	909	–
1940	2.310	105	1.043	–
1950	4,968	138	4.068*	72*
1960	10.376	142	5.839	131
1970	35.008	1,383*	17.548	–
1980	129.147	3.021	58.750	1.819
1987	171.625	6.058**	82.360**	2.422**

Bij provincies: * = 1971; ** = 1986 Bij gemeenten« * = 1952; 1985 Bij Waterschappen: * = 1952 1986

Bron. Centraal Bureau voor Statistiek, Negentig jaren statistiek in tijdreeksen 1899-1989, Den Haag, 1989, pp. 166-.

Tabel 8. Ontwikkeling van inkomsten van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen 1900-1980 in mln gld.

Jaar	Rijk	Provincies	Gemeenten	Waterschappen
1900	155	4	75	–
1910	200	9	140	–
1920	917	51	774	–
1930	782	111	794	–
1940	1.332	109	1.020	–
1950	5.608	130	2.614*	71*
1960	10.513	241	4.582	122
1970	32.542	1.088*	13.747	–
1980	113.972	2.836	50.680	1.581
1987	151.618	6.302**	86.570**	2.339**

Bij provincies: * =1971; ** = 1986 Bij gemeenten: * = 1952, **=1985. Bij Waterschappen:* = 1952; **:1986.

Bron. Centraal Bureau voor Statistiek, Negentig jaren statistiek in rijdreeksen 1899-1989, Den Haag, 1989.pp. 166-173

uitgavenpatroon toch aan dat een flink deel van die uitgaven is gestoken in de opbouw van sociale zorgtaken (vergelijk ook tabel 6).

Wanneer we de ontwikkeling van de saldi van de vier bovengenoemde overheidsorganen bekijken, dan zien we een opmerkelijk verschil. Over de periode 1900-1960 kon het rijk overwegend de jaren met een positief saldo afsluiten (met uitzondering van 1920 en 1940). Pas in de laatste drie peiljaren (1970, 1980, 1987) werd de balans afgesloten met een negatief saldo (vooral in 1980, 1987). Bij de subnationale overheden is dat beeld volstrekt anders. Met uitzondering van de gemeenten (1940, 1985) en de provincies (1900, 1910, 1986) werden alle peiljaren afgesloten met een negatief saldo. De verklaring hiervoor behoeft nader onderzoek, maar wel kunnen enkele suggesties worden gedaan. In algemene zin kan worden verondersteld dat de opbouw van de verzorgingsstaat in eerste instantie (vooral) in de gemeenten plaatsvond, terwijl sinds de jaren zestig de rijksoverheid steeds meer op de voorgrond trad (sociale zekerheidswetgeving). Voor een meer uitgewerkte verklaring moeten wij terug in de tijd.

Tot diep in de achttiende eeuw was het bedrag dat overheden konden besteden aan diensten en dergelijke gelijk aan de belastinginkomsten. Geleidelijk aan groeide in de achttiende eeuw het besef van een verband tussen verwachtte inkomsten en voorgestelde uitgaven. Die notie speelde een belangrijke rol bij de druk voor belastinghervormingen sinds de late achttiende eeuw, zoals onder andere bepleit door de voormalige douane-ambtenaar Adam Smith. De belastinghervormingen die in ons land plaatshadden in de periode 1806-1865 gingen gelijk op met de ontwikkeling van het gebruik van een begroting, waarover vervolgens rekening en verantwoording werd afgelegd. Met uitzondering van de Verenigde Staten werkten alle industriële landen nieuwe, moderne procedures voor financieel management uit. Centrale norm bij het opstellen van een begroting was het begrotingsevenwicht. De uitgaven mochten niet groter zijn dan de inkomsten, omdat tekorten per slot van rekening in deze begrotingsfilosofie onmiddellijk moesten worden verhaald op de burger met extra heffingen. De herinnering aan de reacties van burgers op “extra-ordinaris belastingen” in de zeventiende en achttiende eeuw, weerhield de “verstandige” bestuurders in de negentiende eeuw ervan zulks te doen.

Uit tabel 7 en 8 blijkt dat de provinciale uitgaven en inkomsten in 1900 en 19 10 dit ideaal geachte begrotingsevenwicht hadden. De rijksuitgaven waren iets lager in deze twee jaren dan de inkomsten. Bij de gemeenten, echter, is de discrepantie tussen uitgaven en inkomsten veel groter. De stijging van de gemeentelijke uitgaven werd tot de eeuwwisseling opgevangen met incidentele rijksuitkeringen en vergroting van het gemeentelijk belastinggebied. Maar juist tegen het einde van de negentiende eeuw werden twee geheel nieuwe principes voor begroting uitgewerkt. In de eerste plaats werd de gedachte verlaten dat de overheid (in casu de gemeente) geen winst zou mogen behalen uit activiteiten in de publiekrechtelijke sfeer. Hierdoor werd de ontwikkeling van gemeentelijke diensten en (nuts)bedrijven sterk bevorderd. Met de overname van de gasfabrieken, die aanvankelijk onder particuliere concessie werden geëxploiteerd, stonden gemeenten ineens voor omvangrijke vernieuwings- en onderhoudsuitgaven. Deze konden niet binnen de normale begroting worden opgevangen en zodoende werd een oplossing gevonden in kapitaalleningen. De redenatie werd nu dat kapitaalleningen aanvaardbaar waren, zelfs in een situatie met een negatief saldo, aangezien de aflossing ervan over een langere periode kon worden uitgesmeerd. Dit was aanvaardbaar omdat de baten eveneens pas over een langere periode zichtbaar werden. Aldus kon de lastendruk gespreid worden over meer generaties. Uiteindelijk heeft dit geleid tot nieuwe comptabiliteitsvoorschriften (1931) die in de begroting een onderscheid verplicht stelden tussen de gewone dienst (periodieke inkomsten en uitgaven per jaar) en de kapitaalsdienst (eigen investeringen, kapitaalbijdragen aan derden, aandelen, verstrekte leningen en schuldaflossingen). Het negatieve saldo op de gemeentelijke financiën werd derhalve opgevangen door financiering op de kapitaalmarkt, de geldmarkt en uit de eigen liquiditeit. Op dezelfde wijze vulden rijk, provincies en waterschappen hun tekorten aan.