Zoals in paragraaf 4 is aangegeven, is het goed functioneren van de rijksoverheid afhankelijk van ambtenaren. Het belang van dat ambtelijk apparaat is in de periode na de Tweede Wereldoorlog sterk toegenomen. Gegeven de deskundigheid en de continuïteit in de aanstelling van de (hogere) ambtenaren heeft Van Poelje gesteld , dat het overheidsbestuur een ambtenarenbestuur is geworden, zie: G.A. van Poelje, Wet en wezen, Den Haag, 1933.

Hoewel deze conclusie mogelijk overtrokken is, lijdt het geen twijfel dat (hogere) rijksambtenaren in de gelegenheid zijn een stempel te drukken op het overheidsbeleid. Ambtenaren bezitten macht. Deze constatering geeft aanleiding tot de vraag hoeveel macht zij bezitten en hoe deze zich verhoudt tot het primaat van de politiek?

In brede kring wordt (officieel) het leerstuk van het primaat van de politiek aangehangen. Het vormt een hoeksteen van de democratische rechtsstaat. De bewindspersonen hebben het laatste woord en leggen over hun daden verantwoording af aan het parlement. Verbonden met het politiek primaat is de ambtelijke neutraliteit en loyaliteit. Ambtenaren ondersteunen hun bewindspersonen. Zij adviseren en waarschuwen zo nodig de politieke leiding voor de consequenties van een bepaalde koers van handelen. De relatie tussen „bewindspersoon” en (top) ambtenaar is in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog uitvoerig bediscussieerd. Met name in de jaren zeventig is de belangstelling voor de samenstelling en het functioneren van de politiek-ambtelijke top toegenomen. Meerdere redenen zijn hiervoor aan te dragen. Allereerst werd het maatschappelijk klimaat gekenmerkt door een grote interesse in macht(suitoefening) en de gronden waardoor die machtsuitoefening werd gelegitimeerd. De ontdekkingstocht naar verborgen machtscentra en machthebbers oefende een grote aantrekkingskracht uit op sociale wetenschappers en politici.

Los van dit facet van een maatschappelijke interesse in macht en machtsuitoefening zijn meer „objectieve” redenen voor dit verschijnsel aan te wijzen. De ontwikkeling van het openbaar bestuur met name na de Tweede Wereldoorlog heeft, als gezegd, geleid tot een complexere overheidsorganisatie, een toename van het aantal te behartigen taken en een geavanceerde bestuurstechnologie. Analyses van het functioneren van de rijksoverheid geven aan, dat de macht verschoven is van de politieke leiding naar het ambtelijk apparaat. De ministeriële organisatie blijkt voor één persoon niet goed meer te overzien. Kan de minister nog verantwoordelijk zijn voor al wat besloten wordt in zijn naam op het ministerie? Topambtenaren worden topmanagers, die een meer zelfstandige positie krijgen, niet alleen in het interne management maar tevens meer ruimte (discretie) bij de beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Deze discretionaire ruimte wordt de discretionaire mandaatsmacht genoemd. Los van deze vorm van mandaatsmacht zorgt de continuïteit van de ambtelijke aanstelling, alsmede de macht ontleend aan de specialistische kennis behorende bij het ambtelijk vakmanschap voor zogeheten „eigen machtsbronnen”. Discretionaire mandaatsmacht en ambtelijke eigen macht zouden de ambtenaar minder een verlengstuk van de minister maken en meer een zelfstandige actor in het bestuursproces. Symptomatisch voor deze omslag is dat topambtenaren in de bestuurswetenschappelijke literatuur als „publiek manager” of „ondernemer” worden aangeduid. Deze termen worden zowel in beschrijvende als waarderende zin gebruikt.

De ontdekking van de „macht” van ambtenaren heeft als eerder gesteld aanleiding gegeven tot een uitgebreide discussie. Crince Le Roy heeft het ambtelijk apparaat „de vierde macht” genoemd. Naast de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht zou het ambtelijk apparaat een „vierde” zijn; zie hierover: R. Crince Le Roy, De vierde macht. De ambtelijke bureaucratie als machtsfactor in de staat, Baarn, 1971.

Waar de scheiding van de eerste drie machten (de Trias Politica van Montesquieu) het fundament van de rechtsstaat vormt, is in de discussie de Vierde Macht een symbool van de ondermijning van die democratische rechtsstaat. Met de ontdekking van de „ambtelijke macht” is de positie van het politiek primaat ter discussie gesteld. Wellicht beter geformuleerd vormt het een bedreiging van het politiek primaat. Al in de jaren twintig werd deze tendens door de grondlegger van de Nederlandse bestuurskunde Van Poelje gesignaleerd. Hij liet zich hier overigens niet negatief over uit, maar zag het als noodzaak voor een professioneel en kwalitatief hoogwaardig bestuur. Vanuit een oogpunt van democratische verantwoording zijn na de Tweede Wereldoorlog de nodige kritische geluiden geuit. De juistheid van deze stelling van Crince Le Roy is ter discussie gesteld door onder anderen Van Braam en Rosenthal, zie:

Twijfel wordt geuit of het ambtelijk apparaat wel zo een monolitisch geheel is. Gewezen wordt op de vele intra- en interdepartementale bureaucratische conflicten.

Daartegenover is een tweede lijn van argumentatie te onderkennen die met name in een deel van de bestuurswetenschappelijke literatuur naar voren is gebracht. In toenemende mate wordt daar betoogd dat ambtenaren meer bevoegdheden moeten hebben ten aanzien van het interne management en het tot stand brengen van het overheidsbeleid. Deze visie is in sterke mate ontleend aan de introductie van inzichten ontleend aan het bedrijfsleven. De ambtenaar moet zich gedragen als een „publieke ondernemer”. Met de opkomst van het „publiek ondernemerschap” komt tevens een reactie op. Het politiek primaat en publiek ondernemerschap lijken soms moeilijk met elkaar te verenigen.