De zeggenschap (en financiering) van het waterschap stoelt al eeuwenlang op de trits “belang-betaling-zeggenschap”, hetgeen inhoudt dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het belang dat men heeft bij de uitvoering van een bepaalde waterschapstaak, de hoogte van de waterschapsomslagen en de mate van zeggenschap in het bestuur. Dit betekent dat iedere categorie belastingbetalers een vastgesteld aantal zetels in het waterschapsbestuur heeft. De meerderheid van de zetels wordt via directe verkiezingen ingevuld. Daarnaast is het gebruikelijk om voor iedere categorie een of meerdere zgn. kwaliteitszetels te reserveren voor vertegenwoordigers van bijvoorbeeld natuur- en milieu-organisaties of woningbouwcorporaties. Binnen dit categorale vertegenwoordigingsstelsel worden vier categorieën onderscheiden: “eigenaren ongebouwd” (landbouwers en terreinbeheerders), “pachters”, “eigenaren gebouwd” (woningbezitters), de nieuwe categorie “ingezetenen” (alle volwassen inwoners van een gebied) en de categorie “eigenaren bedrijfsgebouwd” (eigenaren van bedrijfsterreinen) Bij provinciaal reglement wordt vastgesteld welke categorieën belanghebbenden in het waterschapsbestuur komen en met hoeveel zetels per categorie. Voor de kiezer is er via het personenstelsel, anders dan bij de algemene democratie dat met een lijstenstelsel werkt, alleen nog invloed uit te oefenen op wie een zetel binnen een categorie gaat bezetten. Kandidaten moeten zelf hun kandidatuur onder de aandacht van de kiezer brengen. Die persoonlijke invulling van de democratische legitimering bevordert wel de band tussen kiezer en gekozene. Bij het bepalen wie stemgerechtigd is, wordt de categorie-indeling gevolgd zoals die is vastgelegd in de Waterschapswet. Voor de categorieën “ongebouwd” wordt gekeken naar kadastrale registratie of naar door de Grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomsten. Soortgelijke registratie-eisen gelden voor de categorie “gebouwd”. Deze laatste categorie wordt overigens binnenkort afgeschaft, het kabinet is evenals de Unie van Waterschappen (UvW) de mening toegedaan dat deze categorie al is vertegenwoordigd via de ingezetenen.

Als dit in het reglement is bepaald, is het mogelijk de kandidaten van de categorie ingezetenen indirect te laten kiezen door de leden van de gemeenteraden waartoe het waterschapsgebied hoort. In de praktijk zijn de verkiezingen van deze categorie echter direct. Ingezetenen van 18 jaar en ouder zijn stemgerechtigd, ook al zijn ze niet als zodanig belastingplichtig, aangezien alleen de hoofdbewoner van een woonruimte belastingplichtig is. Aanslagoplegging en invordering verlopen namelijk eenvoudiger als niet per individu, maar per huishouden omslag wordt geheven, waarbij huishouden staat voor een individuele ingezetene of voor een meerpersoonshuishouden.