Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, inhoudende dat bepaalde zaken, veelal zaken van groot nationaal gewicht zoals defensie, belastingen en grondrechten, centraal geregeld worden, maar waar mogelijk men ook veel zaken aan lagere overheden overlaat. Aan de decentralisatiegedachte liggen motieven ten grondslag als spreiding van macht en subsidiariteit. Aan de orde zijn dus zowel principiële als doelmatigheidsaspecten. Decentralisatie kan worden onderscheiden in een tweetal vormen, de territoriale en de functionele. De territoriale decentralisatie betreft de provincies en gemeenten, die een algemene, onbeperkte taakstelling hebben. Zij worden daarom ook wel aangeduid als lichamen van algemeen bestuur. Het waterschap daarentegen is zoals eerder vermeld, een doelcorporatie, dat gekenmerkt wordt door een functionele taakstelling. Functionele decentralisatie is met andere woorden gericht op één taak of een beperkt aantal samenhangende taken. Een ander wezenskenmerk van het waterschap als functioneel bestuur is dat er een speciale relatie bestaat met de direct betrokkenen, en de toerekening van kosten aan specifiek aan te wijzen belanghebbenden. De zeggenschap en financiering van het waterschap stoelt al eeuwenlang op de trits “belang, betaling, zeggenschap”, hetgeen inhoudt dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het belang dat men heeft bij de uitvoering van een bepaalde waterschapstaak, de hoogte van de waterschapsomslagen en de mate van zeggenschap in het bestuur. Deze verkiezingssystematiek is een mooi voorbeeld van het oude rechtshistorische adagium no taxation without representation.

Nauw verbonden daarmee zijn de voordelen van deze bestuursvorm zoals slagvaardigheid en korte lijnen naar de bestuurde ingelanden. Andere redenen die geleid hebben tot de keuze voor een functioneel bestuur zijn volgens Dijkstra de ontlasting van het algemene bestuur en de introductie van een soort systeem van checks and balances. Een wezenskenmerk van een gedecentraliseerde eenheidsstaat is namelijk dat er niet één machtscentrum is maar meerdere.

Het argument voor functioneel bestuur dat het meest naar voren komt is dat veiligheid en droge voeten geen onderwerp mogen zijn van politieke wanen van de dag. Want water, een collectief goed, is kwetsbaar. Het staat onder druk van de dreiging van “The tragedie of the commons”: uitputting en verwaarlozing dreigen, want iedereen heeft er belang bij en dus heeft niemand een bijzonder belang bij de bescherming ervan. Dit veroorzaakt het “free-ridereffect”: men gaat er vanuit dat een ander het wel zal doen, waarmee het gevaar dreigt dat niemand het doet. Met de waterschappen als functioneel bestuur is een barrière ingebouwd die moet voorkomen dat dit algemene belang ten prooi valt aan de alledaagse belangenafwegingen. Tegenhanger van deze ecologische visie is de liberalistische visie, waarin water wel degelijk als een marktgoed wordt beschouwd en men er bijgevolg geen bezwaar tegen ziet waterwinning en -zuivering te privatiseren omdat dit de efficiency ten goede zal komen. Aanhangers van de ecologische visie vrezen in geval van marktwerking in de watersector dat er enkel oog zal zijn voor winstmaximalisatie, hetgeen de waterkwaliteit in gevaar zal brengen.

Het a-politieke karakter van het waterschapsbestuur is meteen een verklaring voor de relatieve onbekendheid van het grote publiek met het waterschap. Het onttrekt de belangen van “droge voeten en schoon water” aan de integrale belangenafweging van de algemene democratie.

Momenteel zijn er 37 waterschappen in ons land. De grenzen van een waterschapsgebied worden vooral bepaald door haar fysisch-geografische kenmerken: wat is de meest natuurlijke waterhuishoudkundige eenheid?