Veel problemen trekken zich niets aan van de gemeentegrenzen. Soms is het dan ook beter en efficiënter problemen met meerdere, aangrenzende, gemeenten gezamenlijk aan te pakken. Denk daarbij aan afvalverwerking, welzijn, hulpverlening, of ICT.

Vanouds kent de gemeentewet (die van 1851: artikelen 121 en 122) dan ook de mogelijkheid dat gemeentebesturen samenwerken. Bij de Grondwetsherziening van 1922 is in artikel 149 de bepaling opgenomen dat de wetgever regels stelt voor de intergemeentelijke samenwerking. In 1950 kwam de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) tot stand. De publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten kreeg daarmee een wettelijke grondslag.

De ontwikkeling stond niet stil bij de WGR, het vormde de opmaat tot een discussie over de bestuurlijke inrichting van Nederland, vooral i.v.m. de gewenste schaalgrootte. In de jaren zestig werd de vorming van gewesten bepleit vooral vanuit de hoek van de ruimtelijke ordening. Deze discussie werd afgesloten met de Concept-Structuurschets uit 1974. Uiteindelijk werden de gewesten afgewezen. In 1975 kwam het kabinet met het idee om mini-provincies in te stellen, die o.a. taken van gemeenten toegewezen zouden krijgen. Er werden daartoe zelfs in 1977 twee wetsvoorstellen ingediend, die echter na het optreden van het kabinet-Van Agt in 1977 werden ingetrokken. Dit kabinet zette in op decentralisatie naar gemeenten i.p.v. naar (mini-)provincies. Sinds 1983 staat wederom – net als in de jaren vijftig – gemeentelijke samenwerking voorop, vooralsnog via de WGR. Vermeldenswaard is verder nog dat in de jaren tachtig de problematiek van de grote steden zich steeds pregnanter deed voelen, uiteindelijk resulterend in het Grotestedenbeleid zoals dat onder de beide Paarse kabinetten vorm kreeg.

Zie voor de “schaal”-discussie:

Uitgangspunt bij die samenwerking via de WGR is ook nu nog altijd vrijwilligheid: gemeenten nemen het initiatief en gaan de samenwerking vrijwillig aan. Wél zijn er in de loop der jaren meer mogelijkheden tot dwang ingevoerd. In 1985 werd de WGR sterk gewijzigd om in 1994 te worden aangescherpt. Zo wordt het mogelijk dat Gedeputeerde Staten de samenwerking opleggen aan een gemeente als een zwaarwegend openbaar belang dat vordert.

Zie: R.G.P. Doeschot e.a., Onderzoek naar invoeringsproblemen van de herziene Wet Gemeentschappelijke Regelingen, Deventer, 1987.

Van 1994 tot 2006 was naast de Wgr nog de Kaderwet bestuur in verandering (Staatsblad 1994, nr. 396). in werking. Die wet hield in, dat in zeven grootstedelijke gebieden (in de huidige benaming: Stadsregio Amsterdam, Stadsregio Rotterdam, Bestuur Regio Utrecht, Stadsgewest Haaglanden, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, Regio Twente en Stadsregio Arnhem Nijmegen) door de regering via AMvB samenwerkingsgebieden konden worden vastgesteld. Deze gebieden hadden een wettelijk minimum-takenpakket, dat bestond uit:

Daarnaast wezen enkele departementen (V&W, VROM, VWS) rechtsreeks taken toe aan deze gebieden. Ook deze wet kende dwang: het bestuur van het samenwerkingsverband kan de medewerking verplicht stellen. Verder was het mogelijk dat deze gebieden een externe voorzitter aanwijzen (die is dus geen gemeenteraadslid of bestuurder van één van de deelnemende gemeenten).

Deze kaderwet werd in 2006 geïntegreerd in de WGR: er kwam een hoofdstuk in de WGR over de Plusregio’s. De zeven hierboven genoemde gebieden werden aangevuld met Parkstad-Limburg. In de WGR worden de plus-regio’s gedefinieerd als “een regionaal openbaar lichaam met wettelijke taken, dat op uitnodiging van Gedeputeerde Staten door de besturen van gemeenten in een gebied met stedelijke kenmerken bij gemeenschappelijke regeling is ingesteld met het oog op de oplossing van de regionale afstemmingsproblematiek” (artikel 104 Wgr). Sinds 2006 is de vrijwilligheid dus weer uitgangspunt, ook al kan Gedeputeerde Staten een onwillige gemeente wel degelijk dwingen. De mogelijkheid blijft bestaan dat een gebied een externe voorzitter aanwijst.

De taken van de plusregio’s liggen op de terreinen van:

Het gaat bij de Wgr-plusregio’s om 112 gemeenten met 6,5 miljoen inwoners.

Elke regio kent een Algemeen Bestuur (regioraad) en een Dagelijks Bestuur. Elke deelnemende gemeente heeft tenminste één vertegenwoordiger in het Algemeen Bestuur. De gemeente bepaalt zelf of dat de burgemeester, een wethouder of een raadslid is. Kleine gemeenten vaardigen veelal een collegelid af, grotere gemeenten daarnaast ook raadsleden. Het Dagelijks Bestuur bestaat vrijwel uitsluitend uit wethouders en burgmeesters. De uitvoerende organisaties zijn van betrekkelijk geringe omvang.

Een blijvend twistpunt rond de intergemeentelijke samenwerking is de democratische legitimatie. Uiteraard zijn de vergaderingen van het openbaar bestuur openbaar. Verder legt het samenwerkingsverband jaarlijks verantwoording af aan de gemeenteraadsleden. Dat neemt niet weg, dat de besturen van de WGR-organen geen directe democratische controle kennen: vertegenwoordigers in het algemeen bestuur worden niet rechtstreeks door de burgers gekozen. Wél zitten er in de besturen zowel vertegenwoordigers van de betrokken colleges van B&W als gemeenteraadsleden. Maar de invloed van de gemeenteraad zelf op het WGR-orgaan is natuurlijk veel geringer dan de invloed op het college van B&W: daarvoor staan zij teveel op afstand. Het dagelijks bestuur heeft verder natuurlijk een aanzienlijke informatievoorsprong op de raadsleden. De gebrekkige democratische legitimatie was reden voor de Tweede Kamer om de Wgr-plusgebieden niet de mogelijkheid te geven regionale structuurplannen vast te stellen. Ook zouden samenwerkingsverbanden de bureaucratie vergroten.

In de zomer van 2014 vroeg minister Plasterk advies van de Raad voor het openbaar bestuur over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. In januari 2015 verscheen het eerste deel van het advies: een probleemverkenning. In de zomer van 2015 verscheen het tweede deel verwacht met conclusies en aanbevelingen.

De belangrijkste aanbevelingen uit het rapport Wisselwerking zijn:

In de zomer van 2016 stuurde de minister van BZK zijn reactie op het rapport. Voor zover de aanbevelingen zien op de (organen van) gemeenten en provincies is het primair hun verantwoordelijkheid om invulling te geven aan deze aanbevelingen, aldus Plasterk die verder zei dat het Rijk reeds passende afstand in acht neemt. Daarnaast zijn er handreikingen opgesteld en workshops georganiseerd om opleiding en scholing te verbeteren.

Zie:

Bij dit alles gaat het om publiekrechtelijke samenwerking die de voorkeur heeft van de wetgever: daarom zijn er immers regels gesteld. Maar de privaatrechtelijke samenwerking speelt in de praktijk een minstens zo grote rol in de intergemeentelijke samenwerking. In 2005 zouden er 697 WGR-samenwerkingsverbanden zijn tegenover 1.165 privaatrechtelijke samenwerkingsconstructies. Daarbij moet gedacht worden aan BV’s, NV’s, stichtingen, convenanten e.d.

Eind 2010 is de WGR-plus geëvalueerd. De algemene conclusie daaruit is dat de WGR-plusregio’s goed functioneren. De relatie met provincies blijkt moeizaam te verlopen. Provincies wijzen de WGR+ af, omdat het hen belemmert in hun ambitie integraal verantwoordelijk te zijn voor het gebiedsgerichte beleid. Verder wijzen sommige gemeenten op de grote dominantie van de centrumgemeente.

Zie: P. Castenmiller, P. Keur en B. Woudenberg, Plussen en minnen. Evaluatie van de Wgr-plus, Den Haag, Ministerie van BZK, 2010.

In het regeerakkoord van CDA en VVD van 2010, Vrijheid en verantwoordelijkheid, was al opgenomen dat het kabinet met voorstellen zou komen tot afschaffing van de WGR+. In juni 2013 kwam het kabinet-Rutte II, zoals afgesproken in het regeerakkoord  Bruggen slaan, met een wetsvoorstel tot afschaffing van de WGR+ samenwerkingsverbanden, zie:

In juli 2014 nam de Tweede Kamer het wetsvoorstel aan. I.v.m. het gelijktijdig instellen van vervoersregio’s stemden slechts het CDA, de groep Bontes/Van Klaveren, de VVD, Van Vliet, 50PLUS/Baay-Timmerman en de PvdA vóór. Op 16 december 2014 nam de Eerste Kamer het wetsvoorstel aan met de stemmen van VVD, PvdA en CDA vóór.

In februari 2019 zond minister Ollongren twee verdiepende onderzoeken om de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Het gaat om:

• Democratische legitimiteit bij interbestuurlijke samenwerking, Knelpunten, oplossingen en een handelingsperspectief voor het Rijk, Berenschot, 21 december 2018
• Versterking gemeenteraden bij effectieve samenwerking?, Mogelijkheden tot wijziging van de Wgr en Gemeentewet in relatie tot de positie van de gemeenteraad, Proof adviseurs, januari 2019 (inclusief bijlagenboek). 

De minister betrekt de uitkomsten van deze rapporten bij de Agenda Ruimte in regels. Doel van de agenda: het mogelijk maken van meer maatwerk in de organieke wetgeving (Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen) daarbij inbegrepen de mogelijkheden voor experimenten in de organieke wetgeving.

Los van de WGR-gebieden (al dan niet “plus”) zijn er nog tal van andere regionale indelingen, op grond waarvan men wel spreekt van een lappendeken aan regio’s. Zo zijn er politieregio’s, veiligheidsregio’s, en ambulanceregio’s, nog los van de landsdelen, de rechtsgebieden, de kieskringen, de waterschappen, de provincies en de gemeenten.

Een andere vorm van samenwerking is die van de ambtelijke fusie: fusering van de ambtelijk apparaten van twee of meerdere gemeenten. Op 1 januari 2015 waren er 16 verschillende ambtelijke fusieorganisaties waaraan 36 gemeenten deelnemen. De verwachting is dat dit aantal de komende jaren zal toenemen.

Er bestaan twee hoofdvormen van een ambtelijke fusie:

Minister Plasterk stuurde in februari 2016 een onderzoek naar de ambtelijke fusies naar de Kamer, zie:

Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende motieven bestaan voor een ambtelijke fusie: meer uitvoeringskracht, een sterkere positie in de regio, voorkomen van of vooruitlopen op herindeling en het doorvoeren van een reorganisatie.

Gemeenten zijn tevreden over de ambtelijke fusie. Maar er zijn ook nadelen: politiek primaat en de lokale beleidsvrijheid onder druk kunnen komen te staan.

Zie verder over de samenwerking tussen gemeenten: J.M. van de Laar, Samen sterker. Samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd, Delft, 2010.

In maart 2013 stuurde minister Plasterk de gemeenten een brief over samenwerking tussen gemeenten in relatie tot de decentralisaties in het sociale domein (jeugdzorg, participatie, Wmo), zie: Bijlage 28.750 , Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, nr. 52, bijlage.