De Grondwet regelt in artikel 131 de benoeming van de burgemeester. In 2018 is de bepaling dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd, geschrapt. De regeling wordt nu aan de gewone wetgever overgelaten (deconstitutionalisering).
Overigens kwam vóór 1983 het ambt van burgemeester niet in de Grondwet voor. De Grondwet bevatte vanaf 1848 de bepaling dat de voorzitter van de gemeenteraad door de Kroon werd benoemd. In 1983 werd bij de grondwetsherziening deze bepaling veranderd, in die zin dat niet langer werd gesproken van de voorzitter van de raad, maar van de burgemeester.
Het schrappen van de benoeming door de Kroon uit de Grondwet was een gevolg van het aannemen van een initiatiefvoorstel van Schouw (D66), uiteindelijk overgenomen door Jetten (D66). Het wetsvoorstel in eerste lezing bevat een overzicht van de voorstellen om de burgemeestersbenoeming te deconstitutionaliseren, zie: Bijlage 33.239, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, nr. 3 memorie van toelichting.
Zie voor het wetsvoorstel in tweede lezing: Bijlage 34.716.
Aan de benoeming door de Kroon gaat tegenwoordig wel een heel proces van voorbereiding en inspraak vooraf, vastgelegd in artikel 61 Gemeentewet.
De eisen waaraan de kandidaten moeten voldoen worden vooraf bepaald door de Commissaris van de Koning in overleg met de gemeenteraad: de zogenoemde profielschets. De vacature wordt geplaatst in de Staatscourant. Vervolgens kan iedereen die het Nederlanderschap bezit naar een vrijgekomen burgemeestersfunctie solliciteren.
De raad stelt dan uit zijn midden een zogenoemde vertrouwenscommissie in. Deze vertrouwenscommissie (geregeld in artikel 61 Gemeentewet) is breed samengesteld; meestal maken, naast de griffier, de fractievoorzitters er deel van uit en werkt in volstrekte geheimhouding. De sollicitatiebrieven worden gezonden aan de Commissaris van de Koning in de provincie waar de vacature zich voordoet. De CdK wint inlichtingen in over de sollicitanten en roept 30-50% van de kandidaten op voor een gesprek. De CdK geeft vervolgens aan de vertrouwenscommissie van de Gemeenteraad zijn oordeel over de kandidaten door. Deze vertrouwenscommissie spreekt met een aantal kandidaten en stelt voor de raad een concept-aanbeveling op van tenminste twee kandidaten. De gemeenteraad stelt vervolgens de een aanbeveling van twee personen aan de minister van Binnenlandse Zaken vast (tot 2001 stelde de Commissaris de aanbeveling op). Die doet vervolgens een voordracht van één kandidaat aan het kabinet, waarbij hij in beginsel de aanbeveling van de raad volgt, tenzij zwaarwegende gronden zich daartegen verzetten. Het kabinet dient met die voordracht in te stemmen, waarna de officieel de Kroon benoemt. Die benoeming geldt voor een periode van zes jaar. De burgemeester legt sinds 2002 de eed niet langer af bij de CdK, maar in de gemeenteraad.
Na afloop van die periode overlegt de gemeenteraad met de CdK over het functioneren van de burgemeester. Vervolgens stuurt de gemeenteraad, via de CdK, een aanbeveling inzake de herbenoeming aan de minister van BZK. De minister neemt de aanbeveling van de raad in principe over: er moeten zwaarwegende redenen zijn om daarvan af te wijken.
Burgemeesters kunnen onbeperkt herbenoemd worden totdat zij zeventig jaar zijn geworden. Bij het bereiken van die leeftijd wordt een burgemeester automatisch ontslagen. Tot 2007 gold overigens een leeftijdsontslag bij 65 jaar. Minister Ollongren liet de Tweede Kamer op 4 april 2019 weten dat zij geen aanleiding ziet om deze ontslagleeftijd van burgemeesters aan te passen. Zie: Bijlage 28.479, nr. 79.
Het kabinet-Balkende IV kondigde in 2009 aan dat de verlenging van de ambtstermijn in één gemeente zou worden beperkt: een burgemeester zou in één en de zelfde gemeente niet langer dan 18 jaar in functie moeten kunnen zijn. Een gevolg heeft dit voorstel niet gekregen.
De benoeming van de burgemeester door de Kroon is niet onomstreden. Die benoeming heeft zich, zoals hierboven vermeld, ontwikkeld van een louter discretionaire bevoegdheid van de Koning tot een proces waarbij gemeenteraden een grote rol spelen. In een aantal gemeenten is geprobeerd burgers rechtstreeks een zekere mate van invloed te geven via het zogenoemde burgemeestersreferendum. Een burgemeestersreferendum werd wettelijk mogelijk in 2001. Zo’n raadgevend referendum gaf de burgers een keuze uit twee kandidaten. Het referendum is geldig bij een opkomst van tenminste 30%. Een succes waren deze raadplegingen qua opkomst zeker niet, wat ten dele werd veroorzaakt door het feit dat in enkele gevallen (Utrecht, Eindhoven bijvoorbeeld) er sprake was van een keuze voor de burgers uit twee kandidaten van dezelfde politieke partij. In 2008 werd het burgemeestersreferendum afgeschaft, zie:
- Het burgemeestersreferendum in Vlaardingen. Terugblik op een democratische primeur, Vlaardingen, 2002
- Bijlage 31.393, Handelingen Tweede Kamer, 2008-2009, nrs. 1. e.v. Wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het raadplegend burgemeestersreferendum.
Enkele politieke partijen (GL, SP, PvdA) willen dat de gemeenteraad de burgemeester benoemt. Anderen stellen zich op het standpunt dat de burgemeester direct zou moeten worden verkozen door de burgers van de desbetreffende gemeente. VVD, D66, en PVV zijn op dit moment voorstander van de rechtstreeks gekozen burgemeester.
Er zijn verschillende argumenten vóór of tégen de gekozen burgmeester. Argumenten vóór zijn:
- de burgemeester is tegenwoordig vooral „man/vrouw van de gemeente”, terwijl de burgemeester ten tijde van de gemeentewet van 1851 bovenal „rijkskruier” was: vertegenwoordiger van de landelijke overheid ter plaatse. Omdat de rol van de burgemeester in die zin veranderd is, past ook de benoeming door de Kroon niet meer
- wie de lokale benoeming wil versterken zal de raad het recht moeten geven de burgemeester te mogen heenzenden. Alleen bij een gekozen burgemeester bestaat dit recht tot sanctie. Argumenten tegen een gekozen burgemeester zijn in feite argumenten tegen de democratische verworvenheden van onze samenleving
- het recht om de burgemeester zelf te kiezen leidt tot een versterking van het lokaal bestuur tegenover het centrale gezag
- een door de Kroon benoemde burgemeester past in feite niet in het monistische stelsel van het gemeentebestuur: het college van B&W behoort namens de gemeenteraad het dagelijks bestuur over de gemeente uit te oefenen
- in het buitenland komen slechts gekozen burgemeesters voor.
Argumenten tégen zijn:
- het Nederlandse binnenlandse bestuur valt niet met het buitenland te vergelijken, gelet op de grote betekenis van het lokale bestuur in ons land
- een gekozen burgemeester zal leiden tot een verdergaande centralisatie van bevoegdheden
- een door de bevolking gekozen burgemeester zal zijn programma, waarop hij gekozen is, nooit kunnen waarmaken, omdat de gemeenteraad het hoofd van de gemeente is
- met de verkiezing van de burgemeester zal de kwaliteit van het burgemeestersambt snel teruglopen wat zal leiden tot een verzwakking van de lokale democratie
- ee macht van het ambtelijk apparaat zal toenemen als de burgemeester te vaak wisselt.
Argumenten vóór de benoemde burgemeester zijn:
- de burgemeester is een afgeleide van het Gezag Gods (de burgemeester ontleent zijn gezag aan zijn benoeming door de Kroon, die het goddelijk gezag in het landsbestuur vertegenwoordigt)
- een benoemde burgemeester staat onafhankelijk tegenover de gemeente en kan om die reden een goede voorzitter van de gemeenteraad zijn, die opkomt voor de belangen van allen.
Tegen alle argumenten valt vanzelfsprekend wel iets in te brengen. Belangrijker is wellicht dat voor- en tegenstanders van een gekozen burgemeester van een verschillend soort burgemeester uitgaan. De voorstanders van een gekozen burgemeester zien de burgemeester vooral als een eerste wethouder en dan zijn er inderdaad goede argumenten te geven voor een gekozen burgemeester. De voorstanders van een benoemde burgemeester zien de burgemeester vooral als een onafhankelijke voorzitter en dan zijn er inderdaad goede argumenten te geven voor een benoemde burgemeester. De vraag of een burgemeester moet worden gekozen of benoemd kan in ieder geval pas worden beantwoord als duidelijk is welke rol de burgemeester in de lokale democratie te vervullen heeft.
De Staatscommissie Elzinga, die zich boog over dualisering, deed ook voorstellen over de verkiezing van de burgemeester. De meerderheid van de commissie wilde dat de burgemeester in de grote steden rechtstreeks zou worden gekozen. Dit advies van de commissie werd niet overgenomen.
Voor de benoeming van de burgemeester worden verschillende argumenten genoemd. Zo zou de burgemeester een bijzonder takenpakket hebben: voorzitter van B&W en gemeenteraad; toezicht op gemeentelijke besluitvorming; handhaven openbare orde. Deze taken zouden vragen om een boven de partijen staand figuur.
Voorstanders van een gekozen burgemeester vinden dat machtsuitoefening te herleiden moet zijn tot het volk (democratische legitimatie). Dat zou ook indirect kunnen zijn: verkiezing voor de gemeenteraad dus. Rechtstreekse verkiezing door het volk steunt op een meer plebiscitaire opvatting van democratie en benadrukt de rol van de burgemeester als gezicht van de gemeente en als burgervader. Verder staat de gemeente als bestuurslaag het dichtst bij de burger.
Zie over de gekozen vs de benoemde burgemeester:
- J. de Vries, De gekozen burgemeester, Kluwer, 2003
- J.W.M. Engels, Eigenstandig of zelfstandig. De gekozen burgemeester in dualistisch en constitutioneel perspectief, Leiden, 2003.
Zie over de argumenten vóór en tegen verschillende modellen van aanstelling van de burgemeester: P.E.W.M. Tops, N. Karsten en J.J.C. van Ostaaijen, De aanstellingswijze gewogen : Een overzicht van argumenten voor en tegen verschillende modellen van aanstelling van de burgemeester, Den Haag, Nederlands Genootschap van Burgemeesters, 2015.
De burgemeester wordt uiteraard ook ontslagen door de Kroon. Als er sprake is van een conflict – de gemeentewet spreekt van een “verstoorde verhouding” – tussen burgemeester en raad kan de raad aan de minister van BZK verzoeken de burgemeester te ontslaan. Een dergelijk verzoek loopt via de betrokken Commissaris van de Koning, met wie de raad vooraf over een dergelijk verzoek dient te overleggen. Er is daarbij sprake van een afkoelingsperiode: tussen het verzoek aan de minister en het conflict dient minstens twee weken en hoogstens drie maanden verlopen te zijn. De Commissaris adviseert de minister over het verzoek. De minister staat het verzoek van de raad in principe toe: alleen vanwege zwaarwegende gronden, of gronden ontleent aan het advies van de commissaris mag de minister het verzoek van de raad afwijzen.
Zie: A. Korsten en H. Aardema, De vallende burgemeester, 2006.
In november 2016 stuurde minister Plasterk een uitgebreide beschouwing over rol en positie van de burgemeester naar de Kamer. Het kabinet vindt dat allereerst de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming dient te worden gerealiseerd. Pas daarna komt de vraag aan de orde of de aanstellingswijze van de burgemeester dient te worden gewijzigd. De brief is een vervolg op een notitie die minister Plasterk in 2015 naar de Tweede Kamer zond over verschillende varianten voor de aanstellingswijze van de burgemeester en de gevolgen daarvan voor zijn positie. Zie:
Uiteraard worden slechts weinig burgemeesters gedwongen te vertrekken, zie onderstaande tabel.
|
Jaar |
Aantal |
Gedwongen vertrek |
|
|---|---|---|---|
|
(absoluut) |
(percentage) |
||
|
2000 |
497 |
2 |
0,4 |
|
2001 |
460 |
4 |
0,9 |
|
2002 |
449 |
2 |
0,4 |
|
2003 |
432 |
5 |
1,2 |
|
2004 |
432 |
9 |
2,1 |
|
2005 |
406 |
14 |
3,4 |
|
2006 |
402 |
5 |
1,3 |
|
2007 |
391 |
5 |
1,3 |
|
2008 |
400 |
7 |
1,8 |
|
2009 |
397 |
3 |
0,8 |
|
2010 2 |
385 |
4 |
1,0 |
1 Per 2 januari van het desbetreffende jaar2 t/m april 2010
Zie voor een persoonlijke ervaring van een afgetreden burgemeester: L. van Maaren-van Balen en B. van Maaren, Hoezo burgemeester. Ervaringen van de burgemeester van Leeuwarden 1999-2001, ’s-Gravenhage, 2003.
Een aantal functies is onverenigbaar met het burgemeestersambt. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om lidmaatschap van Provinciale Staten, CdK, lid GS, statengriffier.